גביית היטלי השבחה מבעלי נכסים, כפי שמתבצעת כיום על ידי הרשויות המקומיות, גורמת להגדלת הפערים הכלכליים בין יישובי מרכז הארץ ליישובים בפריפריה ובין יישובים בדירוג חברתי-כלכלי גבוה ליישובים בדירוג נמוך. כך עולה מהדוח השנתי שפרסם היום (ג') מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, על השלטון המקומי בנושא היטלי השבחה.
היטל השבחה הוא תשלום שהרשות המקומית גובה מבעל נכס במקרים שבהם הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה אישרה תוכנית בנייה המביאה לעליית ערך אותו הנכס. ההיטל ישולם לרשות המקומית ולא לרשות המיסים, בדרך כלל במועד מכירת הנכס. אך הוא מחושב במועד אישור התוכנית ולא במועד המכירה (בניגוד למס שבח).
עורכי הדוח מסבירים כי השבחה במקרקעין בשל שינוי ברגולציה התכנונית מחייבת את בעלי המקרקעין לשלם היטלי השבחה בשיעור של מחצית שווי ההשבחה; כאשר הבסיס הרעיוני להטלת ההיטל הוא עקרון הצדק החלוקתי, שלפיו ראוי שבעלי הנכסים יחלקו עם הציבור את הרווחים שיצרה ההשבחה ויישאו בחלק מהוצאות התכנון והפיתוח הפיזי-מרחבי.
אלא שמהדוח עולה כי התקבולים מהיטלי השבחה משפיעים על מצבן הכספי של רשויות מקומיות, על הפערים הכלכליים ביניהן ועל יכולתן לעמוד באתגרי הגידול באוכלוסייה והציפוף הצפויים בעשורים הקרובים. למעשה, היטלי השבחה עשויים להסתכם במאות אלפי שקלים ואף במיליוני שקלים לכל היטל; ולכן מציינים עורכי הדוח כי "להוגנות, לוודאות ולשקיפות בעניינם, וכן ליעילותם, עשויה להיות השפעה ניכרת על הפעילות בענף הנדל"ן".
פערים עצומים בתגמולים מהיטלי השבחה בין הרשויות
הביקורת נערכה בחודשים יוני-דצמבר 2023. מהדוח עולה כי בשנת 2021 גבו הרשויות המקומיות כ-8.7 מיליארד שקל מהיטלי השבחה. היתרות שהיו צבורות בקרנות הייעודיות לכספי ההיטל הסתכמו בסוף שנה זו בכ-7.5 מיליארד שקל.
על פי הדוח, התקבולים מהיטלי השבחה ברשויות מקומיות באשכולות הפריפריאליים ביותר והמדורגות באשכולות הנמוכים (1-4) במדד החברתי-כלכלי היו 559 שקל בממוצע לתושב, ואילו התקבולים מהיטלי השבחה ברשויות הקרובות ביותר למרכז הארץ והמדורגות באשכולות הגבוהים (8-10) היו 8,476 שקל בממוצע לתושב - כלומר פער של פי 15. שיעור התקבולים מהיטלי השבחה ברשויות הקרובות ביותר למרכז הארץ והמדורגות באשכולות הגבוהים עומד על כ-40% מכלל התקבולים, ואילו בתחומן מתגוררת 13.5% מהאוכלוסייה.
המבקר מצא כי ישנם פערים ניכרים בין הרשויות מבחינת סך יתרת קרן היטל ההשבחה, שבה נצברו, כאמור, בסוף שנת 2021 כ-7.5 מיליארד שקל. כך, ברשויות מקומיות המדורגות באשכולות 8-10, שבתחום שיפוטן מתגוררת כ-20% מהאוכלוסייה, הסתכמה יתרת הקרן בכ-4.5 מיליארד שקל, ושיעורה היה כ-60% מסך יתרת הקרן בכלל הרשויות המקומיות. בשאר הרשויות, שבתחום שיפוטן מתגוררת כ-80% מהאוכלוסייה בישראל, הסתכמה יתרת הקרן בכ-3 מיליארד שקל, ושיעורה היה כ-40% מסך יתרת הקרן להיטל השבחה בכלל הרשויות המקומיות.
עוד נמצא כי משך הזמן הממוצע לסיום הטיפול בעררים נגד היטלי ההשבחה בכלל המחוזות היה 429 ימים - פי 3 מזמן התקן להשלמת התהליך (140 ימים). במחוז תל אביב נמדד משך הזמן הארוך ביותר - כשנתיים, כמעט פי 5 מזמן התקן. עוד נמצא כי שיעור העררים במחוז זה, שנכון למועד הביקורת לא הסתיים הטיפול בהם מסך העררים שהוגשו במחוז בשנים 2018-2022, עמד על כ-70% (2,296 מתוך 3,156). במחוז ירושלים משך הזמן לסיום הטיפול היה 1.3 שנים - כמעט פי 3.5 מזמן התקן. במחוזות דרום, חיפה וצפון משך הזמן הממוצע לסיום הטיפול הוא יותר מ-282 ימים - פי 2 מזמן התקן.
בביקורת עלה עוד כי ב-55% מהליכי הערר שהחלו בשנים 2018-2022 על שומות שהכינו ועדות מקומיות (1,305 הליכים מתוך 2,353), הערר התקבל באופן מלא או חלקי או הסתיים בהסכמת הצדדים או בפשרה ביניהם. כלומר, בכמחצית המקרים הערר הביא לשינוי השומה או לביטולה.
חיוב ביתר של מיליוני שקלים
ממצא משמעותי נוסף נוגע למחלוקות לגבי שומות שהובאו לפני שמאים מכריעים: ב-57 מתוך 60 שומות מכריעות שנדגמו באקראי (95%) הפחיתו השמאים המכריעים משומת הוועדה המקומית - ושיעור ההפחתה עמד בממוצע על 36%; ב-70% מהמקרים ההפחתה הייתה בשיעור מהותי של יותר מ-25%. הממצאים על הפערים בחיובים בהיטלי השבחה לאחר החלטות השמאים המכריעים מצביעים על חיוב ביתר של סכומי כסף גדולים, לעיתים מאות אלפי שקלים ואף מיליוני שקלים, שלשיטת המבקר עשויים לשנות באופן מהותי את הכדאיות הכלכלית של מיזם או של עסקת מקרקעין.
עורכי הדוח כותבים כי "הממצאים על תוצאות בירור מחלוקות בעניין השומות, מצביעים על תופעה נרחבת של פערים מהותיים בין השומות שהכינו הוועדות המקומיות לבין השומות הסופיות שקבעו שמאים מכריעים, והפערים הם לרעת החייבים. לדברי המבקר, "הדבר עלול לפגוע באמון הציבור באופן שבו קובעות הרשויות את סכומי היטל ההשבחה, והוא משקף את מידת חוסר הוודאות שטמונה בשיטת החיוב לגבי הסכומים שייגבו בסופו של דבר".
ב-3 מהעיריות שנבדקו - הרצליה, רמת גן ורמת השרון - היו הסכומים הממוצעים של השינוי בסכום החיוב בעקבות החלטות השמאים המכריעים בין כ-320 אלף שקל לכ-1.42 מיליון שקל. המבקר אף מצא כי העיריות שנבדקו לא פרסמו לציבור את שומות ההשבחה שהן הכינו, את השומות הסופיות ואת סכומי ההיטל שנגבו מבעלי נכסים. עקב כך, נטען בדוח כי "נפגעת יכולת הציבור לקבל החלטות מושכלות, לבחון את שומות ההשבחה ואת דרישות התשלום ולבחון, בהתאם לצורך, אם הן מוצדקות ומשקפות חיוב שוויוני והוגן".
לגבי עיריית ירושלים, נמצא כי היא אינה מרכזת נתונים על הסכומים שקבעו שמאים מכריעים במחלוקות בעניין השומות שלה, ולכן "הדבר פוגע ביכולתה לנתח בעצמה את הנתונים על פערים מהותיים בסכומי השומות, לבחון מגמות בתחום זה ולנקוט פעולות לצמצום התופעה".
עוד נמצא כי החלטת הממשלה על הקמת ועדה ציבורית לבחינת מנגנון היטלי ההשבחה לא יושמה, ובפועל לא הוקמה ועדה על ידי שרי הפנים שכיהנו בתפקיד מאוגוסט 2021 ועד אוקטובר 2023 (מועד הביקורת). המבקר אנגלמן ממליץ לשר הפנים, משה ארבל, לפעול להקמת ועדה ציבורית לבחינת המנגנון של היטל השבחה, כפי שהחליטה הממשלה, כדי לפעול לתיקון הליקויים.
המבקר אף ממליץ למשרדי הפנים והאוצר לבחון את הפערים בין הרשויות בתקבולים מהיטלי השבחה, ולשקול כיצד להביאם בחשבון במכלול השיקולים לתקצוב הרשויות. נוסף על כך, הוא ממליץ "לבחון אפשרות להעניק לרשויות שהתקבולים מהיטלי השבחה שלהן לתושב נמוכים, כלים פיסקליים אחרים שיאפשרו להן לממן את ההוצאות הכרוכות בפיתוח תשתיות ציבוריות הולמות. זאת כדי לצמצם פערים בתקבולים הנובעים ממאפיינים מבניים של היטלי השבחה, כגון ערכי קרקע והיקף הפעילות בשוק הנדל"ן".
כמו כן, הוא ממליץ לוועדות הערר המחוזיות, בשיתוף עם מטה התכנון הלאומי ומינהל התכנון במשרד הפנים, לבחון את הגורמים להימשכות הליכי הערר על שומות השבחה ולפעול לקיצור משכם. "מומלץ לבחון בפרט את המצב במחוז תל אביב, לנוכח עומס הפעילות בו והעובדה שהטיפול ב-73% מהעררים לא הסתיים, ושהזמן הממוצע שנדרש לסיום הטיפול בעררים היה 696 ימים, שהם כשנתיים", לשון הדוח.
תגובות
ממשרד הפנים נמסר: "משרד הפנים מודה למבקר המדינה על דוח מקיף וממצה בנוגע לנתוני היטלי ההשבחה ברשויות המקומיות והשפעתם על הכנסות הרשויות המקומיות ותקציבן. הגבייה בגין היטלי השבחה בהתאם לחוק מבוצעת על ידי הרשות המקומית במזומן או במועד שבו נמכר הנכס, ומשכך אין חובה לבצעה במסגרת מערכת הגבייה של הרשות המקומית, כך שהנתונים הכספיים המוצגים למשרד הפנים אינם כוללים בהכרח נתונים בדבר גביית היטלי ההשבחה. משרד הפנים מודה למבקר על הערתו והנושא יחודד מול רואי חשבון המבקרים את הרשויות המקומיות".
ממטה התכנון הלאומי נמסר: "באשר לכמות העררים במחוז תל אביב, למעלה מ-2,000 עררי השבחה הוגשו בעניין עסקאות מכר שנערכו בתחום שתי תוכניות בלבד בעיר תל אביב. ועדת הערר הכריעה בסוגיות מרכזיות בעררים אלו כבר בשנת 2022. על החלטה זו הוגש ערעור מינהלי לבית המשפט המחוזי, אשר שינה את ההנחיות שניתנו על ידי ועדת הערר, וכעת נמצאות הסוגיות המשפטיות בפני בית המשפט העליון ואנו ממתינים להכרעתו. בהתאם לכך, מוקפאים הליכים בפני ועדת הערר בכל עררים אלו עד להכרעה המשפטית בבית המשפט העליון, שכן אין טעם בניהול ההליכים ביחס לאלפי עררים על בסיס הנחיות משפטיות שיכולות להשתנות. לגבי לוחות הזמנים ביתר המחוזות, פרק הזמן המשמעותי ביותר הוא בשלב ההליכים המתנהלים בפני שמאי מייעץ, שצריך להכריע בסוגיות השמאיות השנויות במחלוקת (לעיתים קרובות מדובר ב-6 חודשים ויותר). ההמתנה להשלמת ההליכים בפני השמאי המייעץ מאריכה באופן משמעותי את הליך בירור עררים אלה".
ממרכז השלטון המקומי נמסר: "הדוח לא הובא לידיעתנו. ברגע שיגיע נלמד אותו".
מעיריית הרצליה נמסר: "הרשות אינה מפרסמת את שומות הוועדה מטעמי צנעת הפרט. שומה הוועדה כוללת פרטים אישיים, כגון מספרי תעודת זהות, שמות, צילומי בתים פנים וחוץ. שומה מכרעת היא לא בהכרח שומה סופית, ניתן לערער עליה ולהגיע עד לבית משפט עליון. אם תושב מעוניין לקבל מידע, יש באפשרותו להתעדכן באתר משרד המשפטים במאגר של שומות מכריעות ומייעצות. באתר המידע התכנוני ניתן להתעדכן לגבי הליכי ערר, המידע חשוף לכלל הציבור. הנהלת העיר החדשה בוחנת בימים אלו דרכים לחדש, לשפר ולייעל את אופן הטיפול בנושא בשקיפות מירבית".
מעיריית רמת השרון נמסר: "עיריית רמת השרון לומדת את הדוח ותפעל לתקן כל ליקוי. עקרון השקיפות הוא נר לרגלינו - לראשונה קיימנו שיתוף ציבור לפני הגשת תקציב העיריה לאישור במועצת העיר, בביטחון האישי וכעת גם בתוכנית המתאר".
מעיריית רמת גן נמסר: "שומות השבחה כוללות פרטים אישיים של בעלי נכסים ושיקולים וגורמים ספציפיים לחוות הדעת. פרסום שומות עלול להביא נישומים ובעלי נכסים אחרים למסקנות שגויות. יצוין כי השומות הסופיות של השמאי מתפרסמות באתר מועצת השמאים לציבור הרחב. עיריית רמת גן תלמד את המלצות הדוח ותפעל לטיוב הנתונים המפורסמים לציבור".
מעיריית ירושלים נמסר: "עיריית ירושלים מברכת על עריכת הדו"ח, נלמד את מסקנותיו והמלצותיו ונפעל ליישמן".
