בשנים האחרונות פרויקטים של פינוי בינוי הפכו לאחד הכלים המרכזיים בהתמודדות עם מצוקת הדיור בישראל, משום שמעבר לחיזוק המבנים ומיגונם - הם מציעים פתרון להגדלת מלאי הדירות באמצעות התחדשות עירונית. יתרונם הבולט טמון ביכולתם לחדש אזורים ותיקים ולשפר את איכות החיים של התושבים. לפי הדוח האחרון של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, בשנת 2023 אושרו למעלה מ-40 אלף יחידות דיור בתוכניות פינוי בינוי.
עם זאת, לעיתים המציאות בשטח מציפה גם תופעות בלתי צפויות, כאשר אחד המכשולים בקידום של התחדשות עירונית הוא תופעת עבירות הבנייה ההיסטוריות. הכוונה לדירות עם תוספות בנייה לא חוקיות, כגון הרחבת שטח דירה בתוך השטח המשותף של הבניין, סגירת מרפסות ללא קבלת היתר בנייה וכדומה, שעלולות לתקוע פרויקטים רבים ולסבך את תהליך ההתחדשות העירונית. גורמי מקצוע בתחום ההתחדשות העירונית מבהירים כי מדובר בבעיה רחבת היקף הדורשת פתרון מערכתי.
"בכל הבניינים במתחם שלנו יש תוספות בנייה לא חוקיות וכמעט כל דייר פלש במהלך השנים לחלק אחר", מספר ל-ynet כ' (השם המלא שמור במערכת), חבר נציגות באחד מ-6 בניינים בפרויקט "מגדלי קטמון" בירושלים שמתוכנן לעבור התחדשות עירונית. "זה עניין מאוד רגיש. יש אנשים שעשו את זה במשך השנים משום שהמשפחה גדלה והצפיפות בדירות לא הותירה ברירה. יש דיירים שגם שילמו ארנונה לאורך השנים עבור החריגות האלה. אז האם הם לא יקבלו תמורה עבור התשלום שלהם?".
התופעה של תוספות בנייה לא חוקיות אינה מוגבלת לאזור מסוים. היא נפוצה ברחבי הארץ ומשפיעה על פרויקטים רבים של פינוי בינוי, כאמור בשכונות ותיקות בירושלים, אבל גם בבית שמש, במזרח תל אביב, בבת ים, בפתח תקווה ובערים נוספות. עו"ד אהרן שמעון ממשרד עוה"ד אפשטיין רוזנבלום מעוז (ERM), העוסק בתחום ההתחדשות העירונית, מסביר כי "עבירות בנייה הן אבן נגף כמעט בכל פרויקט פינוי בינוי, ולכן יש צורך לבחון את מקורות העבירות גם מהבחינה החברתית ולהרחיב את יריעת ההסתכלות של הרשויות בנושא זה. עבירות בנייה רבות נובעות מאילוצים כלכליים וממצוקת דיור קשה".
עו"ד אהרון שמעוןצילום: תמי בר שילדבריו, "ברור שמתחמי פינוי בינוי נמצאים לרוב בשכונות שהוגדרו 'שכונות מצוקה' בעבר. חוסר הידע, היעדר משאבים כלכליים ומצוקת דיור במשפחות ברוכות ילדים הם אלה שהובילו לרוב את הדיירים הוותיקים לבצע הרחבה של דירתם ללא היתר בנייה כדין, אם בצדק ואם לאו. זה לא אומר שעבריין בנייה צריך לקבל שכר - אבל הנתון זה חייב להילקח בחשבון על ידי רשויות התכנון".
שמעון אף טוען כי "יתרה מזאת, יש לזכור את האינטרס הרחב יותר: סירובם של הדיירים 'העבריינים' לחתום על ההסכמים מחזיק, לכאורה, את שאר הדיירים בפרויקט כבני ערובה ועומד בניגוד לאינטרס הכללי - העירוני והלאומי. נעשו תיקונים בחוק (תקן 21 לחוק התכנון והבנייה בתחום ההתחדשות העירונית – ה.צ), שנעשו ביחס לרוב הנדרש בפרויקטים המחריגים את עברייני הבנייה, אך הם אינם מתייחסים להיבט החברתי שהוזנח במשך עשרות שנים גם מבחינת האכיפה".
התרגלו לחיות ב-100 מ"ר ויקבלו 95 מ"ר
כך לדוגמא, הוא אומר, "דייר שהוסיף לדירתו מרפסת סגורה ללא היתר לפני 20 שנה אמור לקבל בפרויקט פינוי בינוי טיפוסי דירה חדשה בשטח הדומה לדירתו המקורית, בתוספת מסוימת. אולם, כאשר מתגלה תוספת הבנייה הלא חוקית, נוצרת בעיה: האם יש להתחשב בשטח הנוסף בעת תכנון הדירה החדשה? למשל דייר שהתרגל לחיות בדירת 100 מ"ר, אבל היא כתובה בטאבו כבעלת שטח של 70 מ"ר, גם אם יקבל תוספת של 25 מ"ר, הדירה תהיה קטנה ב-5 מ"ר. לכן הוא עלול לסרב לפרויקט. מצד שני, הכרה בבנייה לא חוקית עלולה לעודד ביצוע של עבירות בנייה ולפגוע בשוויון בין הדיירים, שחלקם עשויים למצוא עצמם במצב מועדף בתהליך של התחדשות עירונית, בעוד שאלה ששמרו על החוק עלולים להרגיש מקופחים".
"הפער בין הדירות החוקיות לאלו שעברו שינויים ללא היתר מציב בעיה בפני היזמים והרשויות, ונוצרת גם מורכבות משפטית וכלכלית, שהיזמים נדרשים למצוא עבורה פתרונות יצירתיים כדי לגשר על הפער בין המצב בשטח לבין התוכניות המאושרות, תוך שמירה על הוגנות כלפי כל הדיירים", הוא מדגיש. מבחינתו של כ' מירושלים, "גם היזם וגם הדיירים צריכים להגיע לעמק השווה. היזם לא יכול לבטל כל הטבה נוספת שהדייר מציע, והדייר לא צריך לנצל את זה ולהיות גרידי. חשוב לנהוג בגמישות וברגישות ולדעת עד איפה למתוח את החבל".
ישנם גם יזמים שמציעים לבחון מחדש את הגישה לעבירות בנייה היסטוריות. מחד, יש כאלו שמעריכים כי התאמת הפרויקטים למציאות בשטח עשויה להוסיף אלפי יחידות דיור בשנה. מאידך, יש מי שסבור כי יזמים עשויים דווקא לוותר על פרויקטים בשל היקף החריגות.
"בדרך כלל הדיירים המתנגדים העיקריים לפרויקט פינוי בינוי אלה מבוגרים המתקשים עם השינוי ולוח הזמנים המתמשך, וכאמור עברייני בנייה", אומר ישראל אבוחצירא, מנכ"ל קבוצת ישראקפ גרנד העוסקת ביזמות נדל”ן והתחדשות עירונית. לטענתו, "לא כל מקרה של בנייה בלתי חוקית נובע מעבריינות מכוונת. לפעמים הבנייה היא היסטורית, ובעל הדירה הנוכחית קנה כך את הנכס, הוא אפילו מציג לנו תשלומי ארנונה בגין השטח הלא חוקי, אבל זה לא מספיק בשביל להכשיר את העבירה".
לדבריו, "כדי להתמודד עם מקרים כאלה, אנו מבצעים מיפוי מוקדם של הפרויקטים כדי לזהות את היקף הבנייה הבלתי חוקית במתחם, לתכנן פתרונות מותאמים ולהעריך את היתכנות הפרויקט, וכך אנחנו יודעים מראש מה מצפה לנו בהמשך הדרך. אכן, לעיתים היקף הבנייה הלא חוקית מוביל לנסיגה מהפרויקט. בחודש שעבר התמודדנו במסגרת מכרז והצענו לדיירים תמורה ראויה ומפרט גבוה מאוד. לעומת זאת, חברה מתחרה הציעה 40 מ"ר תוספת לכל דירה כדי לפצות על חריגות לא פרופורציונליות. לרגע לא היססתי ואיחלתי בהצלחה למתחרה".
"אנחנו מעדיפים להימנע מהליכים משפטיים ולקבל תמיכה גבוהה יותר של בעלי הדירות", ממשיך אבוחצירא. "החוק מאפשר קידום תוכנית התחדשות עירונית עם הסכמה של 66% מבעלי הדירות, מה שמאפשר להתקדם למרות התנגדויות מסוימות, אבל בכל מקרה יש צורך באיזון בין צרכי הדיירים, דרישות החוק וקידום הפרויקטים לטובת ההתחדשות העירונית".
"לא מעוניינים להגיע למצב של רשע וטוב לו"
יש לציין כי ישנם מקרים שמספקים מעט גמישות בפרויקט. לדברי עו"ד שמעון, מדובר במקרים במסגרתם ההרחבה של הדירה נבנתה ללא היתר בנייה, אך היא תואמת לתב"ע (תוכנית בניין עיר) של השכונה; או מרפסות סגורות נבנו כחלק מהדירה ובתוך קונטור הבניין. "בוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים, למשל, הרחבה תואמת תב"ע שלא קיבלה היתר יכולה לקבל אישור חלקי", הוא אומר. "כל מקרה כזה נבדק לגופו מול ועדות התכנון והבנייה. יש רשויות אחרות שמספקות תוספת קבועה של 12 מ"ר בלבד, למשל, מבלי היכולת לבצע שינויים".
כך או כך, מבחינת פתרונות ברמה הממשלתית, הרשויות מתקשות למצוא את האיזון הנכון. קשה מאוד להצדיק עבריינות בנייה כלפי שאר הדיירים, ולכן הוועדות המחוזיות אינן מכירות בעבירות בנייה. בשיחה עם ynet מסבירים שירה תלמי באבאי, יו"ר הוועדה המחוזית ירושלים, ואדריכל דן קינן, מתכנן המחוז, כי יש שלושה מקרים שקשורים להרחבת שטח הדירה ולהתייחסות המחוז לכך במסגרת פרויקטים של התחדשות עירונית: דיירים שהרחיבו דירה עם היתר בנייה – ואז יש הכרה מלאה בהרחבה; דיירים שהוציאו היתר בנייה, אבל עדיין לא הרחיבו אותה או דיירים שדירתם יכולה לקבל הרחבה במסגרת תב"ע מאושרת – ואז יש הכרה חלקית בשיעור של 30% בהרחבה הפוטנציאלית; ודיירים שהרחיבו דירה ללא היתר בנייה וללא תב"ע מאושרת – ואז אין הכרה בשטח החדש של הדירה שלהם.
לדברי תלמי באבאי וקינן, "אנחנו חיים במדינת חוק ואי אפשר לפעול בניגוד לו. יש כאלה שהתחמקו מהפיקוח העירוני, אבל אנחנו לא מעוניינים להגיע למצב שבו רשע וטוב לו. אדם שלא התחשב בשכניו, לא קיבל אישור הרחבה ואולי גם מפריע לדיירים הנוספים בבניין – הוא זה שירוויח ואילו מי שלא ביצע עבירת בנייה יפסיד? ברור לנו שחלק מהדיירים מבצעים עבירות בנייה לא בוטות או אפילו רק סוגרים מרפסת והם יפסידו בהתחדשות עירונית, אבל אנחנו נותנים ליזמים 18% רווח יזמי ותוספת של 25 מ"ר לכל דירה כדי לאפשר ליזם לדלל את כיסי ההתנגדות".
עוד הם מדגישים כי בניגוד להצעת חלק מגורמי המקצוע להכיר באופן מסוים בזכויות בלי היתר בנייה, "מדובר במהלך שלא יקדם פרויקטים - רק ייצור יותר ריבים בין הדיירים, יסבך את הפיקוח העירוני והמחוזי ויתקע את הפרויקט לעוד שנים ארוכות. אנחנו מבינים שאין שחור-לבן בתחום ההתחדשות העירונית ויש הרבה אפור ולכן אנחנו נותנים ליזמים יותר אוויר. זו הסיבה שאנחנו רואים שיזמים פרטיים מצליחים לקדם פרויקטים בעיר, בין אם מדובר בתוספת גדולה יותר לדירה, בפתרונות ריצוף יקרים יותר או אפילו בנופש ללרנקה".
