בזמן שיותר מ-60% מתושבי מדינת ישראל חיים בדירות שאינן ממוגנות, רמת המיגון של התושבים מושפעת, בין השאר, ממדיניות תכנונית מפלה ומחלוקת משאבים בלתי שוויונית – כך טוענים חוקרי מרכז אדוה בדוח שפורסם היום (ה') בצל המלחמה בעזה. על פי הדוח, אי-השוויון במיגון מתבטא בהימצאות ואי-הימצאות ממ"ד בדירה לפי עשירוני הכנסה.
>> לסיפורים החשובים והמעניינים בכלכלה ובצרכנות - הצטרפו לערוץ הטלגרם שלנו, האזינו לפודקאסט הכלכלי היומי "כסף חדש", וסמנו "כלכלה" בהתראות אפליקציית ynet
מרכז אדוה הוא מכון מחקר העוסק בניטור מגמות חברתיות וכלכליות ובניתוח המדיניות הממשלתית מול מגמות אלה. תחת הכותרת "המדינה הפקירה את המיגון בדירות המגורים בישראל למדיניות השוק הפרטי" טוענים כותבי המחקר, ירון הופמן-דישון ומקס גרובמן, כי בעוד שהפתרון העיקרי שאמור לספק מיגון סביר עבור האוכלוסייה ברחבי הארץ הוא דירה עם ממ"ד, "המדינה לא מקיימת תוכנית ארצית למיגון דירות קיימות נגד איום רקטות וטילים".
2 צפייה בגלריה
בניית ממ"ד. "הוצאה גבוהה שלא כולם יכולים לעמוד בה"
(צילום: אגף הנדסה ובינוי, משרד הביטחון)
אחת הסוגיות המעסיקות כיום את רוב אוכלוסיית המדינה היא סוגיית המיגון האזרחי של בתי המגורים. נתוני מבקר המדינה משנת 2020 חשפו תמונה מדאיגה, לפיה ליותר מ-2.5 מיליון תושבים אין כלל גישה למיגון תקני כלשהו, ל-38% מהאוכלוסייה יש ממ"ד בדירה ו-34% מסתמכים על מקלטים פרטיים בבניינים משותפים ועל מקלטיים ציבוריים.
על רקע בעיות בתחזוקה ובכשירות של מקלטים ציבוריים ומשותפים רבים, הפתרון העיקרי, כאמור, הוא ממ"ד, כך גם לפי הנחיות פיקוד העורף, הקובע כי "ממ"ד מספק את המענה הטוב ביותר נגד איום רקטות וטילים". אלא שעל פי הדוח, בעוד שהחל משנת 1992 לאחר מלחמת המפרץ כל בנייה של דירת מגורים בבניינים חדשים מחויבת בממ"ד, דירות רבות שנבנו ללא ממ"ד בבניינים ישנים נותרו ללא מיגון מספק ולמעשה "הופקרו לכוחות השוק הפרטי".
בדוח נכתב כי דיירים אלה יכולים להשקיע על חשבונם בבניית ממ"ד, או לקוות לקחת חלק בפרויקט התחדשות עירונית שבמסגרתו יתווספו ממ"דים לדירות הבניין. בדוח מציינים החוקרים את תוכנית המיגון תמ"א 40, שעד מלחמת חרבות ברזל חלה על יישובי גבול הצפון בלבד ואולם עם פתיחת המערכה בעזה, היא הורחבה לכלל יישובי הארץ ומאפשרת הקמת ממ"דים במסלול מהיר או בפטור מהיתר. עם זאת, הם מדגישים כי האפשרות להקים ממ"ד באופן עצמאי מעלה קשיים, אחד מהם הוא "העלות הגבוהה: ההוצאה עומדת על כ-160 אלף שקל להוספת חדר ממוגן, הוצאה שדיירים רבים אינם יכולים לעמוד בה. במקרה של שוכרים, ההחלטה כלל אינה בידיהם ונתונה לשיקוליהם של בעלי הדירה", כותבים החוקרים.
לפי הדוח, "לנוכח העובדה שככלל, משקי בית אמידים יותר נוטים להתגורר בדירות חדשות יותר, שיעור משקי הבית המתגוררים בדירה עם ממ"ד גבוה יותר בעשירוני ההכנסה הגבוהים, ונמוך יותר בעשירוני ההכנסה הנמוכים". לפי עיבוד שנערך במרכז אדוה, המבוסס על סקר הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס), בשנת 2021 עמד שיעור משקי הבית מהעשירונים 8, 9 ו-10 המתגוררים בדירה עם ממ“ד על ,56% 60% ו-57% בהתאמה. לעומת זאת, שיעור משקי הבית העשירונים 1, 2 ו-3 המתגוררים בדירה עם ממ“ד עמד על 27%, 29% ו-31% בלבד. בעשירוני הביניים, 4 עד 7, עמדו שעורים אלו על 37%, 39%, 44% ו-46% בהתאמה".
על פי בדיקת מרכז אדוה, אי שוויון בין משקי הבית המתגוררים בדירה עם ממ"ד ניתן למצוא גם בתוך הערים עצמן. כך למשל, בעיר באר שבע, שיעור משקי הבית שיש בדירתם ממ"ד בחמשת העשירונים התחתונים עמד בשנת 2021 על 14% עד 29%, בעוד שבשלושת העשירונים הגבוהים עמדו שיעורים אלו על 54% עד 80%. באופן דומה, גם באשדוד שיעורי משקי הבית שיש בדירתם ממ"ד בשני העשירונים העליונים עמדו על 84% עד 94%, בעוד בקרב שאר העשירונים נעו השיעורים בין 22% ל-60%. בתל אביב-יפו, עיר שבה אחוז הדירות שיש בהן ממ"ד נמוך באופן כללי, נראית אותה מגמה: שיעור משקי הבית שיש בדירתם ממ"ד בשני העשירונים העליונים עומד על 22% עד 29%, בעוד שבקרב משקי בית מעשירונים נמוכים יותר, שמרוכזים בשכונות עניות יותר בעיר, עמדו שיעורי משקי הבית המתגוררים בדירות עם ממ"ד על אחוזים בודדים בלבד.
בדוח מוסבר כי נכון להיום, במרבית המדינה הפתרון העיקרי להוספת מיגון בדירות קיימות מתבסס על תוכניות של התחדשות עירונית, ובפרט תוכניות המבוססות על תמ"א 38, אשר במקור תוכננה לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה ולא למיגון בפני ירי רקטי. "העובדה שהאפשרות לקדם תוכניות של התחדשות עירונית תלויה בהיתכנות הכלכלית ובאפשרות להפקת רווח יזמי מספק, הותירה מחוץ לתוכנית דירות רבות בישראל, בעיקר באזורי הפריפריה".
"העובדה שהאפשרות לקדם תוכניות של התחדשות עירונית תלויה בהיתכנות הכלכלית ובאפשרות להפקת רווח יזמי מספק, הותירה מחוץ לתוכנית דירות רבות בישראל, בעיקר באזורי הפריפריה"
עוד כותבים החוקרים כי "למרות שבשנים האחרונות קצב ביצוע הפרויקטים נמצא בעלייה, נראה כי קשירת סוגיית המיגון האזרחי למדיניות ההתחדשות העירונית, ועיצוב ההתחדשות כפרויקט תכנוני מופרט ומוכתב רווח, מובילים לכך שלא יינתן פתרון מיגון לחלק ניכר מהאוכלוסייה הזקוקה לו, לפחות לא בעתיד הקרוב ובלי שינוי מדיניות יסודי. המשבר המתהווה בענף הבנייה והנדל"ן בשנה האחרונה, הכולל ירידה מסוימת במחירי הדירות וקיפאון מתגבר בהיקף המכירות והתחלות הבנייה, מחריף אף יותר בעיה זו. סוגיה זו מדגישה את נחיצותה של אופציה ציבורית לבנייה והתחדשות עירונית מיטיבה ושוויונית".
לדברי ירון הופמן-דישון ומקס גרובמן, "מענה מלא וארוך טווח לסוגיית מיגון דירות המגורים בישראל ידרוש התייחסות משולבת למיגון, חיזוק בפני רעידות אדמה ושיקום מבנים ישנים, וזאת במסגרת של מדיניות כוללת לקידום דיור שוויוני בכל הארץ. מדיניות כזו, שתעוצב שלא על פי אינטרס הרווח ותכלול השקעה מדינתית ישירה, תהווה חלופה להפקרת המיגון בפרט, והדיור בכלל, לידי השוק הפרטי".
מיגון יישובי העימות: "הסרת אחריות ותת תקצוב"
כותבי הדוח טוענים עוד כי גם המדיניות הממשלתית המכוונת למימון בניית מרחבים מוגנים ביישובים הקרובים מאוד לגבול סובלת מתת תקצוב ותת-ביצוע, כאשר מלבד היישובים שבאזור עוטף עזה בטווח של עד 7 ק"מ מגבול רצועת עזה, בשאר היישובים והאזורים שיעור הדירות הלא ממוגנות גבוה יחסית, והתקציבים לביצוע המיגון בהם אינם מספקים.
ואכן, כותבי הדוח מזכירים כי לפי נתונים של משרד הבינוי והשיכון מ-2021, בין השנים 2018-2008 נבנו כ-10,700 ממ"דים בעיר שדרות וביישובי המועצות האזוריות חוף אשקלון, שער הנגב, שדות נגב ואשכול, הן בביצוע ממשלתי והן בביצוע עצמי על ידי הדיירים ובמימון המדינה. דוח המבקר מ-2020 אף ציין לחיוב את פרויקט המיגון ביישובים שעד טווח 7 ק"מ מהרצועה, וקבע כי בזכות התוכנית הממשלתית מ-2008 ו-2012 כל הדירות בטווח זה ממוגנות במיגון תקני.
ואולם, לגבי אחת הערים הנמצאות מחוץ לטווח ה-7 ק"מ, ולכן היא מחוץ לתוכנית תקצוב המיגון, היא אשקלון, שהפכה לאחד מהיעדים העיקריים של ירי הרקטות. בדוח מזכירים כי "על רקע ריבוי סבבי הלחימה וירי הרקטות לעבר העיר, במרץ 2022 החליטה הממשלה על תוכנית למיגון אשקלון מפני ירי תלול מסלול שתוקצבה בסכום של 320 מיליון שקל לתקופה של 5 שנים, אולם שבועיים בלבד לאחר פרסום המתווה ליישום ההחלטה, ב-30 ביולי 2023, קיבלה הממשלה החלטה חדשה שגנזה את יישום המתווה וצמצמה משמעותית את התוכנית למימון הלוואות ומענקים לבניית ממ"דים בעיר אשקלון, תוך שהיא מעבירה שוב את האחריות העיקרית למיגון העיר לתוכניות של התחדשות עירונית".
בנוסף, מתייחס מרכז אדוה לכך שבקרב תושבי דרום הארץ, קבוצת אוכלוסייה הסובלת מהיעדר מיגון באופן חמור במיוחד הם תושבי היישובים הבדואים בנגב. החוקרים מציינים כי "היעדר המיגון ביישובים אלו נובע לא רק מהקשיים הכלכליים של התושבים למימון בניית מרחבים מוגנים, אלא גם כתוצאה של האפליה וההזנחה המאפיינים את המדיניות הממשלתית כלפי האוכלוסייה הבדואית והערבית בישראל".
"בשונה מיישובים הסמוכים לגבול הרצועה בהם בוצע פרויקט מיגון, ביישובים הסמוכים לגבול הצפון קיימים פערי מיגון משמעותיים. בהצעת התקציב ל-2024-2023 קוצץ משמעותית תקציב תוכנית 'מיגון הצפון' והוגדר תחת השם החדש 'מיגון העורף'"
עוד מציינים כותבי הדוח כי בשונה מהיישובים הסמוכים לגבול רצועת עזה בדרום הארץ, בהם בוצע פרויקט מיגון ובניית הממ"דים בעקבות החלטות ממשלה מהשנים 2008 ו-2012, ביישובים הסמוכים לגבול הצפון קיימים פערי מיגון משמעותיים. בדוח מוזכר כי לפי דוח מבקר המדינה האחרון בנושא, בשנת 2018 היו 11,400 דירות ללא מיגון תקני ביישובים המרוחקים עד 4 ק"מ מגבול לבנון וסוריה, 15% מכלל הדירות ביישובים אלו. דוח המבקר ציין כי ביישובים הערביים בצפון הארץ המצב חמור במיוחד, כאשר יישובים אלו סובלים לא רק משיעור נמוך של מיגון בבתי המגורים, אלא גם ממחסור חמור של מיגון במבנים ציבוריים ומקלטים ציבוריים.
עוד נכתב בדוח כי "במסגרת הצעת התקציב לשנים 2024-2023 שאושרה בכנסת במאי 2023, קוצץ משמעותית תקציב התוכנית 'מיגון הצפון', והוגדר – תחת השם החדש 'מיגון העורף' – ל-68 מיליון שקל בשנת 2023 ו-63 מיליון שקל בשנת 2024 (במחירי 2022). סכומים אלו אמנם היו דומים לסכומי הביצוע של התוכנית בשנים קודמות, אך נמוכים בהרבה מהתקציב שהוקצה למימוש התוכנית בשנת 2022, ונמוכים עוד יותר מהיעד המקורי שקבע הקבינט המדיני-בטחוני, שעמד על 500 מיליון שקל בשנה.
מיגון הדיור הציבורי: "תחזוקה לקויה"
חוקרי מרכז אדוה מתייחסים גם למיגון הדירות במערך הדיור הציבורי. בדוח מזכירים כי מלאי הדיור הציבורי, המנה ב-2022 כ-49 אלף דירות ברחבי הארץ, כולל ברובו דירות ישנות, שנבנו שנים רבות לפני שתוקנו התקנות שחייבו ממ"ד בעת בניית דירת מגורים. בבדיקה שערך מרכז המידע והמחקר בכנסת הוערך שב-2021 לא היה ממ"ד בכ-92% מדירות הציבורי הציבורי.
על פי החוקרים, "נכון להיום, בנהלים של משרד הבינוי והשיכון המסדירים את הקריטריונים לרכישת דירות חדשות למלאי הדיור הציבורי, אין הוראה כי בדירה חייב או רצוי שיהיה ממ"ד, למעט דירות הנרכשות עבור נכים רתוקים לכיסאות גלגלים בקומת קרקע. נכון להיום, לא ידוע על תוכנית ממשלתית כלשהי לביצוע פרויקט לבניית ממ"דים בכל או בחלק מדירות הדיור הציבורי, כולל לא באלו שנמצאות ביישובים החשופים במיוחד לירי רקטי".
בדוח מוסבר כי גם לגבי הדיור הציבורי, המסלול העיקרי לביצוע מיגון הוא באמצעות ביצוע פרויקט התחדשות עירונית שיכלול הוספת ממ"דים בדירות הציבוריות, או בניית דירות חדשות במתחם ישן במסגרת של תוכנית פינוי בינוי. אלא שלדברי החוקרים, "הסתמכות על מסלול זה, במתכונתו הנוכחית, אפשרית כאמור רק בבניינים או במתחמים שבהם ישנה היתכנות כלכלית לביצוע פרויקטים של התחדשות עירונית, כלומר רק באזורים שבהם מחירי הדיור גבוהים מספיק, ולאו דווקא באזורים שבהם נמצאים מרבית דירות הדיור הציבורי".
מדובר צה"ל נמסר בתגובה: "בהתאם לחוק התגוננות אזרחית, הקמת מקלטים ציבוריים היא באחריות הרשות המקומית, בעוד מיגון פרטי באחריותו של הפרט. פיקוד העורף פועל בשיתוף פעולה עם משרדי הממשלה השונים והרשויות המקומיות כדי לקדם את הליכי קבלת ההיתרים לבניית מגוון פתרונות מיגון".
מהרשות הממשלתית להתחדשות עירונית נמסר בתגובה: "תחילה נציין כי הדוח המוזכר בכתבה לא הובא בפני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ואינו מוכר לה. לגוף העניין נציין כי תוספת ממ"דים שלא במסגרת של התחדשות עירונית מתבצעת כיום על ידי משרד הביטחון ביישובים סמוכי גבול בצפון הארץ, בתקציב ממשלתי המיועד לכך. באשר לפעילות התחדשות עירונית, המבוססת על כוחות שוק, מובן כי קיים קושי לקדמה ביישובי פריפריה, בהם ערכי הקרקע אינם מייצרים רווחיות מספקת ליזמים. במטרה לשנות מציאות זו, בשנתיים האחרונות פועלת הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית לתמרוץ תהליכי התחדשות עירונית בערים ובמתחמים בהם תהליכים אלו לא יכולים להתקיים בכוחות השוק בלבד.
"במסגרת פעילות זאת פרסמה הרשות לאחרונה תוכנית לסבסוד מתחמי פינוי בינוי באשקלון, בהיקף כולל של 600 מיליון שקל. לצד זאת, הרשות ממשיכה בימים אלה בהפעלת תוכניות ותקציבים המיועדים לקידום מתחמי פינוי בינוי רחבים בערי פריפריה ובאזורי הגבול. הרשות השלימה איתור של עשרות מתחמי פינוי בינוי רחבים בערי גבול הצפון - קרית שמונה, חצור הגלילית, צפת, טבריה ועוד - והיא מבצעת כיום תכנון מפורט של מתחמים אלה, שיצאו לפועל בסבסוד ממשלתי. פעילות זו תאפשר את חידושן של שכונות רבות בערי פריפריה, תוך הקמת אלפי יחידות דיור הכוללות ממ"ד".
ממשרד הבינוי והשיכון נמסר בתגובה: "משרד הבינוי והשיכון רוכש למלאי הדיור הציבורי דירות בהתאם להיצע הקיים בכל אחת מערי ישראל. מתחילת 2022 רכש המשרד למעלה מ-750 דירות, כאשר 80% מתוכן כוללות ממ"ד".
