בשנים האחרונות הולכים ומתרבים מקרי השיטפונות וההצפות ברחבי ישראל כתוצאה מעלייה בתכיפות אירועי הגשם החריגים ובעוצמתם. זאת, בשל שינויי האקלים. מבקר המדינה, ד"ר מתניהו אנגלמן, מצא ליקויים רבים בטיפול הרשויות בנושא ההצפות, בין היתר אי התמודדות עם מי הנגר, לאור התרחבות הבנייה הפוגעת בכושר החלחול של המים לתוך הקרקע.
הצפות בנהריה בינואר 2020
(צילום: שמיר אלבז, אחיה ראב"ד, אוראל אדרי, דוברות כב\"ה)
בחורף 2020 אירעו ברחבי הארץ כמה אירועי גשם חריגים שהובילו לשיטפונות ולהצפות חמורים בעיקר בערי החוף. באירועים אלה קיפחו את חייהם של שבעה בני אדם, ונגרמו נזקים לרכוש ולתשתיות בהיקף של עשרות מיליוני שקלים. למעשה, כמעט בכל שנה בשנים האחרונות אנחנו רואים הצפות בערים רבות. תושבים שמפונים מבתיהם שהוצפו באמצעות סירות, רחובות מלאים במים, מכוניות צפות כמו סירות ונזקים בעשרות מיליוני שקלים.
אז מה עושים כדי להתמודד עם מכת הטבע, שהיא כתוצאה מפעילות האדם וזיהום האוויר? לא הרבה. המבקר מצא שורה ארוכה של ליקויים בתחום הניקוז, דבר שהוביל בסופו של דבר לשיטפונות. המבקר התריע בין היתר כי תשתיות הניקוז של הרשויות המקומיות שנבדקו לא נותנות מענה לתרחישי הייחוס המעודכנים של כמויות הגשם והספיקות הצפויות. הוא מצא בין היתר כי תכנון תוכנית ההגנה לנהריה, שסובלת מהצפות כמעט מדי שנה בשל עליית מפלס הגעתון, טרם הושלם.
בביקורת נמצא עוד כי עיריות אשקלון, נהריה והמועצה המקומית ג'סר א-זרקא - לא תחזקו בקביעות את מערכות הניקוז שבתחומן ולא הכינו תוכנית עבודה לתחזוקה סדירה ושיטתית שתשמור על תקינות המערכת. עוד מצא המבקר כי נהריה וג'סר א-זרקא לא מיפו את מערכות הניקוז שלהן ולא הכינו תוכניות אב לניקוז.
הצפות ברחבי הארץ בדצמבר 2020
עיריות אשקלון וכפר סבא דווקא הכינו תוכנית אב לניקוז, אך ביצעו אותה באופן חלקי בלבד. המבקר הוסיף שעיריות אלה מיפו את מערכות הניקוז שלהן, אך אין בידיהן מידע על גיל המערכות.
בנוסף, נמצא בביקורת שעיריות אשקלון ונהריה ביצעו בנייה שלא בהתאם להוראות התמ"א ולחוות הדעת של רשויות הניקוז הרלוונטיות בלי שניתנו בה פתרונות ניקוז הולמים. כך לדוגמה באשקלון - בתכנון שכונת עיר היין המתוכננת ל-40,000 תושבים; ובנהרייה - העירייה לא הסירה חסמים להולכי רגל מעל נחל הגעתון למרות בקשות רשות הניקוז לעשות כן.
עוד נמצא בדו"ח הביקורת שעיריות אשקלון ונהריה לא ניהלו יומן אירועים לתיעוד אירועי חורף 2020; עיריית אשקלון לא תיעדה את פעילותו של מרכז ההפעלה שלה; מרכז ההפעלה של עיריית נהרייה לא היה ערוך להתמודד עם אירוע השיטפון בינואר 2020, ובמהלך האירוע נציגי העירייה שהיו בו העתיקו את פעילותם לבניין משטרת נהריה; המוקד העירוני בעיר לא פעל במשך כמה שעות, והפניות אליו לא תועדו בזמן אמת ולא טופלו. כך לפי דו"ח הביקורת.
המבקר העיר גם כי המרכז לחיזוי שיטפונות, שהקימו השירות המטאורולוגי והשירות ההידרולוגי באוקטובר 2019, מפיץ תחזיות לשיטפונות בנחלים, אך אינו עורך תחזיות לשיטפונות ולהצפות באזורים העירוניים.
בסיכום הפרק כתב המבקר אנגלמן כי יש להסדיר בדחיפות את סוגיית היערכות הרשויות המקומיות לאירועי חירום אזרחיים, ובכלל זה לשיטפונות ולהצפות הנגרמים מאירועי גשם קיצוניים. מומלץ כי משרד הפנים יפעל להסדרת הסוגייה ולקביעה של גורם ממלכתי שיתכלל את כלל הדרישות וההנחיות שעל הרשויות המקומיות למלא בנוגע לאירועים האמורים ויפקח על מילויו.
המבקר הוסיף כי על הרשויות המקומיות להבטיח פתרונות ניקוז הולמים בזמן בנייה של פרויקטים חדשים. אנגלמן כתב כי מומלץ שהרשויות יפעלו בהתאם לחוות הדעת של רשויות הניקוז ולנספחי הניקוז של התוכניות החלות על השטח.
בפרק נוסף, שעוסק יותר בבעיית הניקוז, נכתב כי בביקורת עלה שכבר ביולי 2014 הניחה הממשלה על שולחן הכנסת תזכיר לתיקון חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, שנועד לתת מענה לשינויים רבים שחלו בתחום הניקוז ממועד חקיקת החוק בשנת 1957. במועד סיום הביקורת, כשש שנים לאחר מכן, עדיין לא הצליחו משרד החקלאות ונציגי מרכז השלטון המקומי להגיע להסכמות ביניהם בנושא, ולפיכך לא קודמו הליכי החקיקה לאסדרת תחום הניקוז.
בביקורת נמצא עוד כי לפי תמ"א 1, במקרים מסוימים מוסד תכנון רשאי לפטור מגיש תוכנית שחלה על שטח נרחב, או שעשויה להשפיע מחוץ לגבולותיה בנושאי נגר עילי, הצפות או מי תהום, מהגשת מסמך לניהול נגר. לא נדרשת המלצת רשות הניקוז למתן הפטור, ואין חובה להביא לידיעתה עניין זה, אף שהרשות היא האמונה על פי החוק על הניקוז בתחומה, ובידיה המידע המקצועי והראייה האגנית הכוללת בעניין הנגר באזור.
ומה עם תקציב כדי לשפר את מערכות הניקוז ולמנוע שיטפונות? המבקר מצא כי התקציב הממשלתי המיועד לתמיכה ברשויות הניקוז, שהיקפו הכולל 550 מיליוני שקלים לעשר שנים, נקבע בשנת 2010 ואינו משקף את צורכי הניקוז כיום ואת הצרכים העתידיים המושפעים ממגמת העיור ומשינויי מזג האוויר המוערכים, נכון לשנת 2019, בכ-6 מיליארדי שקלים.
עוד עלה בביקורת כי קיים מחסור של עשר תחנות הידרומטריות בשטחים הפתוחים הגורם לחסר בנתונים הידרולוגיים חיוניים הנסמכים על נתוני התחנות ההידרומטריות המשמשות לניטור ולתיעוד של מידע לגבי גובה הזרימה בנחלים ומהירותה ולגבי ספיקת מי הנגר.
כמו כן, נוכח מחלוקות מקצועיות בין השירות ההידרולוגי לבין התחנה לחקר הסחף במשרד החקלאות, לא כל המידע הנאסף בתחנות ההידרומטריות נשמר במאגר הנתונים של השירות ההידרולוגי. מבקר המדינה ציין לחיוב את הקמת מרכז החיזוי, אך הפערים בכל הקשור למעורבותו בהתרעות על אירועי שיטפון טרם מופו, ולא גובשו תובנות לגבי ההיערכות הרגולטורית והארגונית הנדרשת לשם הסדרת פעילותו. כמו כן טרם גובשו ותואמו מול צרכני מרכז החיזוי מועדי העברת המידע, תוכנו ואופן עדכונו. גם הקצאת התקציב הנדרש להפעלה השוטפת שלו ולפיתוח יכולותיו לא סוכמה.
בהיבט של ניקוי נחלים משפכים שמגיעים מתחומי הרשות הפלסטינית, נמצא כי למרות קידום הטיפול של המשרד להגנת הסביבה בנושא זיהומי המים בין הרשות הפלסטינית לישראל, הלכה למעשה אין שינוי ממשי בשטח. הנחלים ממשיכים להזדהם, והשפכים שמגיעים לישראל גורמים למפגעי תברואה קשים.
בפרק על השיטפונות התייחס המבקר לסכנת ההצפות הנובעת מהקמת המסילה הרביעית בנתיבי איילון. בביקורת נמצא כי חישוב עלויות פתרונות הניקוז הנדרשים לצורך הוספת המסילה הרביעית והצרת התעלה בנחל איילון אשר הוצג בשנת 2016 ושימש פרמטר בבחירת פתרונות הניקוז שייושמו בפרויקט, היה חישוב חסר.
בדו"ח נכתב שעלות כל פתרונות הניקוז כפי שהוצגו בוועדה לתשתיות לאומיות בשנת 2016 הסתכמו בכ-2.1 מיליארד שקלים, בעוד שבזמן הביקורת עלה כי עלות כל הפתרונות מסתכמת בכ-3.1 - 3.6 מיליארד שקלים ויש פער של 1.5 מיליארד שקלים בין הערכת העלות בעבר לעלות פתרונות הניקוז המסתמנת במועד הביקורת.
בנוסף, ציין מבקר המדינה שבהחלטה משנת 2016 צוין שתוכנית המסילה הרביעית באיילון תכלול גם את המוֹבל לים (תעלה שתשמש נתיב יציאה לעודפי מים לעבר הים), תוכנית תת"ל 33א, אשר הוגשה להערות ולהשגות בספטמבר 2020, אומנם מפרטת את פתרונות הניקוז הנדרשים קודם להשלמת פרויקט למעט פתרון המובל לים, אך אינה מחייבת את המשך קידומו.
המבקר כתב כי בהיעדר המוֹבל, שיוליך את הנגר לים, הסיכון להצפה באזורים הסמוכים לנתיבי איילון הוא פעם ב-35 שנים בלבד ואף לעיתים תכופות יותר אם מגמת העיור באזור תימשך, בהשוואה לסיכון להצפה פעם ב-100 שנים עם המובל.
מבקר המדינה התייחס גם להצפות בבסיס חיל האוויר חצור. הוא כתב כי עמדת כלל הגורמים היא כי אם נושא הניקוז בנחלים מחוץ לבסיס לא יוסדר, לא תוסר הסכנה להצפות ולנזקים בבסיס ובסביבתו גם בעתיד. עלות יישומה של תוכנית רשות ניקוז שורק לכיש מיוני 2019 להגנה על הבסיס, נאמדת בכ-160 - 200 מיליון שקלים, אך במועד סיום הביקורת בשנת 2021 עדיין לא הוקצה תקציב למימונה, ולא נקבע לוח זמנים ליישומה.
בסיכום הפרק כתב המבקר כי נוכח הממצאים נדרשים כלל הגורמים האמונים על ניהול המים, הנגר, הנחלים ומפעלי הניקוז, ובראשם משרד החקלאות ורשויות הניקוז, יחד עם רשות המים ועם משרד האוצר לפעול במשותף, בראייה אסטרטגית כלל-ארצית, להקטנת הסיכונים ולמניעת נזקי שיטפונות. בין היתר עליהם לקדם אסדרה של כלל הנושאים הנדרשים בתחום הנגר, להשלים את תהליך מיפוי המידע על כלל סיכוני השיטפונות, לתכלל מידע זה ליצירת תוכנית לאומית לניהול סיכוני שיטפונות בראייה כלל-ארצית, ובהתאם לכך - לתעדף פרויקטים לביצוע באמצעות בחינת עלות לעומת תועלת, ולתת לכך ביטוי בתוכניות שנתיות ורב-שנתיות.
תגובות:
ממשרד החקלאות נמסר בתגובה: "אחת הבעיות הקשות בישראל, הגורמת לעלייה ניכרת באירועי הצפות וגידול בנזקים, היא היקפי הפיתוח הנרחבים על שטחים פתוחים, והפיכת שטחים מחלחלים לשטחים אטומים (שטחי בטון), ומכאן הצפות ובעיות ניקוז קשות נגרמות כתוצאה ישירה מפעילות האדם: בינוי אורבני מאסיבי - קצב הבנייה והפיתוח בישראל הוא מהגבוהים בעולם; הקמת מחלפי ענק, כבישים, רכבות ותשתיות לסוגיהן; ריכוז בינוי בעיקר במרכז הארץ; מבנה טופוגרפי שמשתנה בעקבות פעולות בינוי ופיתוח; היעדר תוכנית מאושרת כוללת ומערכתית רב שנתית לרבות תקצובה; התייחסות מקצועית הולמת לסוגיית שינויים האקלים שהביאו ויביאו אירועי קיצון לסוגיהם; התעלמות מוחלטת של מוסדות התכנון מסוגיות ניקוז בעת אישור תכניות; היעדר תקציב משמעותי רב שנתי ייעודי לקידום פתרונות ניקוז מתאימים".
עוד נמסר ממשרד החקלאות כי "תוצאות כל הנאמר לעיל הוא היעדר שטחי חלחול, יצירת שטחים של אספלט ובטון אטומים ומונעי חלחול. עבודה משותפת של כלל הגורמים לתקצוב ותכנון, בהם האוצר ויתר משרדי הממשלה הרלוונטיים, רשויות מקומיות, רשויות הניקוז ומוסדות התכנון, תיתן מענה לאתגרי ההצפות שמזמנות לנו השנים הבאות אשר בו יבואו".
מדובר צה"ל נמסר בתגובה לגבי התייחסות המבקר להצפות בבסיס חצור: "בחיל האוויר התקיים תחקיר מעמיק, אשר הוצג לרמטכ״ל, ממנו הופקו הלקחים הנדרשים ובוצעו מגוון פעולות לטיפול בתשתיות הבסיס ובנחלים בסביבתו כדי לנסות למנוע אירועים דומים בעתיד. בנוסף, נכתבה תוכנית עבודה שנתית במסגרתה חודדו הנהלים שמטרתם היערכות נכונה לצמצום הפגיעה בתשתיות ובציוד, ופקודה חיילית להתמודדות עם אירועים מסוג זה הכוללת מדרגות הפעלה חייליות. נדגיש כי חיל האוויר מממש ומבצע מגוון רחב של פעולות לצמצום הנזקים על פי סדרי העדיפויות והתקציב הנתון בתחומי הבסיס על פי סמכותו ובהתאם לחוק. אך כל עוד לא יתבצע טיפול רוחבי באחריות כלל הגורמים למימוש התוכנית הכוללת בתשתיות מחוץ לשטח הבסיס, אירועי הצפה שמקורם מחוץ לבסיס עלולים להתרחש".
