השנה ימלאו 30 שנים להתארגנות הבין-מדינתית הגלובלית לבלימת ההתחממות של כדור הארץ. אף שמדובר בסכנה לכלל האנושות, וחרף העובדה שכל מדינות העולם מעורבות במאבק, ההתארגנות לא הצליחה מעולם לייצב את שיעורי הפליטות של גזי החממה. מה מסביר את כישלונה הבוטה של רפורמת האקלים הגלובלית? במאמר זה אדון בקצרה בגורם שהוא, לדעתי, החשוב והתשתיתי מכולם: הגלובליזציה הכלכלית או ה"נאו-ליברלית". כוונתי לתהליך כלכלי-פוליטי שפרץ במקביל לרפורמת האקלים ואשר הכשיל אותה בשלוש דרכים: בהאצת הפעילות הכלכלית המזהמת, בשיסוע היחסים הבינלאומיים ובכינון התאגידים הרב-לאומיים הגדולים כקבוצת פוליטית שהאינטרס המשותף שלהם מנוגד לרפורמה.
בסוף שנות ה-80 של המאה הקודמת, כאשר פליטת הפחמן הדו-חמצני הגיעה ל-22.7 מיליארד טון בשנה והתחממות העולם ל-0.4 מעלות יותר משהיה לפני המהפכה התעשייתית, התבססה הכרה נרחבת שמתרחשת התחממות גלובלית אנתרופוגנית ושמדובר בסכנה לתנאי המחיה של האנושות. ההכרה הניעה פעולה בין-מדינתית בהובלת האו"ם לבלימת ההתחממות. אכנה אותה: "רפורמת האקלים הגלובלית".
ב-1988 הוקם הפאנל הבין-ממשלתי לשינוי האקלים (Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC). התפקיד שיועד לו היה להגדיר את הבעיה ולספק מידע ומטרות לרפורמה ולפעולה קולקטיבית. באותו זמן עוצב גם מנגנון להנעה בין-מדינתית (United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCCC), ונעשו הכנות לקראת השקתו בכנס האו"ם הראשון בנושא סביבה ופיתוח, המוכר גם בשם "פסגת כדור הארץ", שתוכנן ל-1992 בריו דה ז'ניירו.
בשנים ראשונות אלו, לקראת פסגת ריו, התפיסה הרווחת באשר לרפורמת האקלים הגלובלית הייתה מבוססת-מדינה ושאפתנית. כפי שנאמר גם בהחלטות מועצת האו"ם, תפקידה של הפסגה היה לקבוע יעדים מוצקים של צמצום פליטת גז חממה ולכונן משטר בין-מדינתי שיפקח על תהליך ההפחתה (Young, 1989; Panjabi, 1992). למודל גלובלי-רגולטיבי שכזה היה תקדים מן העבר הקרוב: פרוטוקול מונטריאול לסילוק חומרים מזיקים לשכבת האוזון, שהתקבל ב-1987 על ידי כל מדינות העולם, ובכללן ברית המועצות ומדינות הגוש הסובייטי.
מבחינת דרגת השאפתנות המקובלת באותו שלב ראשוני של הרפורמה, הרעיון היה לבלום עד שנת 2000 את צמיחת הפליטה הגלובלית ומשם להפחית. דוח ההערכה הראשון ה-IPCC, המועצה המדעית של מדינות העולם, דיבר על צמצום הפליטות ב-20% עד שנת 2005, ויוזמות מדיניות בארה"ב ובאירופה מאותה תקופה הציבו יעדים דומים (Levy & Egan, 1998; Meckling, 2011). הציפיות במגזר העסקי הדהדו את התוכניות המדיניוֹת: ערב פסגת ריו תיעד סקר של חברת הייעוץ מקינזי ציפייה נרחבת בקרב אנשי עסקים שעד שנת 2000 תקוצץ פליטת הפחמן של תאגידיהם במחצית, בצו רגולציה (Winsemius & Guntram, 1992).
תרשים 1
הציפיות האלה לא התממשו כידוע. מאז 1990 שיעור הפליטות העולמי לא חדל לצמוח, מלבד נפילות קצרות בתקופות של האטה כלכלית לא-מתוכננת. ב-2019 הן הגיעו לגובה של 61% מעל לרמת 1990 (ראש תרשים 1 לעיל). בשלושת עשורי הרפורמה שרפה האנושות מחצית מן הדלקים המחצביים מאז ומעולם. הטמפרטורה הגלובלית הממוצעת עלתה עד לרמה של מעלת צלזיוס אחת מעל לרמה הקדם-תעשייתית. כיום קשה להאמין שהאנושות תצליח להגביל את ההתחממות ל-2 מעלות, שלא לדבר על 1.5, כפי שנקבע בהסכם פריז מ-2015.
כפי שמלמד תרשים 1, התנהגותה של עקומת הפליטות הגלובלית עד כה מראה שיעדי הביניים שהציב דוח ה-IPCC האחרון (2018) להשגה עד 2030 אינם עומדים להתממש. תוצאות פסגת גלזגו 2021 מחזקות את הרושם שכרגע אין שום כוח בנמצא שמסוגל לשלוט בעקומת הפליטות. אם כן, כיצד סיכלה הגלובליזציה את רפורמת האקלים?
שלוש נקודות התנגשות
המפנה הנאו-ליברלי החל בסביבות 1980, עם הכניסה לתפקיד ראשי המדינה של מרגרט תאצ'ר (ראש ממשלת בריטניה) ושל רונלד רייגן (נשיא ארה"ב). אבל נקודת המפנה המכרעת בכינונו של סדר נאו-ליברלי גלובלי הייתה נפילת חומת ברלין. בעקבות קריסת הגוש הסובייטי פרץ גל של הסכמי סחר בינלאומיים, ומספרם עלה מ-22 ב-1989 ל-310 ב-2020. יחד עם התפתחויות טכנולוגיות בתחומי התובלה, התקשורת והמידע כוננו הסכמים אלה את העולם כשוק חופשי אחד גדול (תרשים 2).
ב-1995, עם הקמת ארגון הסחר העולמי (World Trade Organization – WTO), הפך הסדר הכלכלי הגלובלי למשטר בין-מדינתי מחייב, שמעוגן בסנקציות. משטר רגולטיבי גלובלי כמו זה לא יקום לעולם בתחום האקלים. ככל שהתעצם כוחו של השוק הגלובלי, כך היו המדינות חייבות להתאים את הכלכלות שלהן לתנאים של תחרות בינלאומית, כלומר לאמץ מדיניות פנים נאו-ליברלית (Fourcade-Gourinchas & Babb, 2002).
תרשים 2
7 צפייה בגלריה
הסכמי סחר בינלאומיים בתוקף, תוצר גלובלי ואלף התאגידים הגדולים בעולם
(באדיבות קריאות ישראליות)
תהליכים אלה הפכו את העולם, מאז 1990, למרחב ממוסחר, תחרותי, סופר-קפיטליסטי, היפר-יצרני והיפר-צרכני. בתנאים אלה, בין 1990 ל-2019, כאשר אוכלוסיית העולם גדלה כמעט ב-50% (קצב מהיר מאוד), גדל התוצר העולמי השנתי כמעט פי ארבעה, מ-22.7 טריליון דולר ל-87.4 (תרשים 2). בשלושת העשורים הללו ייצרה האנושות פי שבעה סחורות ממה שייצרה בשלושת העשורים שקדמו להם וכנראה הכפילה את כלל התוצר שהצטבר מאז המהפכה התעשייתית. בשנים 1990–2020 היה הקשר בין צמיחה גלובלית לפליטה גלובלית הדוק ביותר: מתאם פירסון של 0.99 (מובהק ברמה של p<0.01). מבחינה תאורטית קשה להסביר מתאם כה מושלם, אבל התמונה הכללית ברורה: עד היום נשענה הצמיחה הכלכלית על אנרגיה שהופקה מדלקים מחצביים; היום ובעתיד הנראה לעין – גידול בצמיחה פירושו גידול בפליטות.
מנקודת מבט אקולוגית רחבה, הזינוק בנפחי הפעילות הכלכלית יצר הפרזה (overshoot) אדירה, שההתחממות הגלובלית היא אחד מהיבטיה. לפי חישוביו של הכלכלן האקולוגי ויליאם ריס, האנושות חרגה ב-2017 ב-73% מניצול בר קיימא של משאבי כדור הארץ (Rees, 2020). כתוצאה מכך, הוא כותב, "כולם מתחרים בכולם על תפוסת המחיה (bio-capacity) המצטמצמת של הפלנטה". על פי ריס, בעידן הנוכחי הציוויליזציה האנושית שקולה לתרבית חיידקים על צלחת פטרי המתפשטת באופן לא-מבוקר לעבר גבולות הצלחת, שם מחכה לה התמוטטות. יש אפוא סתירה פיזית, בהינתן טכנולוגיות הייצור והארגון הקיימות, בין התוכניות להפחתת הפליטה ובין המצב ההיפר-קפיטליסטי הגלובלי שהִשליטה הגלובליזציה הנאו-ליברלית.
נוסף על המכשול הפיזי שהציבה ההאצה המסחרית, היצרנית, הצרכנית והאנרגטית העולמית לרפורמה, הגלובליזציה הנאו-ליברלית הקטינה את ההיתכנות הפוליטית שלה. בעוד האי-שוויון הבוטה בין מדינות צפון לדרום גלובלי הוא ממילא מכשול רציני בפני שיתוף פעולה בין-מדינתי גלובלי לפתרון משבר האקלים (Parks & Roberts, 2010), ההקשר הגלובלי הנאו-ליברלי מחריף את יחסי התחרות הכלכלית בין מדינות.
בעולם הנאו-ליברלי אימצו כל המדינות את דגם "מדינת התחרות", המכפיפה את המדיניות הציבורית להֶגיון השוק (Cerny, 1997). ייעודה של מדינת התחרות הוא לאפשר ולשכלל את השווקים, ובפרט לתמוך בעמדה התחרותית הבינלאומית של תאגידיה הגדולים. בהקשר הזה, לדוגמה, אי אפשר לצפות ממדינות שיש באדמתן דלקים מחצביים, כמו ארה"ב, אוסטרליה, נורבגיה או ישראל, וּודאי ערב הסעודית, שיגבילו את קצב הכרייה בתחומן. נהפוך הוא. הן ממשיכות להתעלם מן הביקורת על הכרייה ולסבסד אותה במיליארדים.
כל המדינות מבינות שהן נמצאות בתחרות קשוחה על המיקום בשרשרת האספקה הגלובלית, ויותר מכולן מדינות הדרום הגלובלי, הנמצאות בתחתית השוק העולמי. נחיתותן הכלכלית ההיסטורית ביחס למדינות הצפון מצדיקה בעיניהן את הזכות שלהן להתעלם מרפורמת האקלים או להשתתף בה באופן סמלי בלבד. יתר על כן, ככל שהן יכולות, מדינות הדרום משתלבות במשחק וגובות כסף על השתתפותן במאמצי הרפורמה, לאחרונה באמצעות קבלת תשלום עבור פיתוח תשתית של קיזוז פחמני (carbon offsetting) בשטחן, שבתמורה לו מדינות הצפון ותאגידיהן יכולים להמשיך לפלוט גזי חממה בלי שהדבר יירשם בפנקס הפליטות שלהם. קשה לחשוב על תרחיש שבו המעבר לכלכלה דלת פליטות לא היה יוצר ניגודי אינטרסים בינלאומיים ובעיות של פעולה קולקטיבית. אבל בתנאים של שוק גלובלי היפר-קפיטליסטי, קידוש התועלתנות והרווח ותחרות הכול בכול, ניגודי האינטרסים מקצינים והאפשרות המבנית לפעולה מתואמת של האנושות מצטמצמת.
אליטת ההון הגלובלית
המכשול השלישי בפני רפורמת האקלים הגלובלית, ואותו אסקור ביתר פירוט, הוא הכוחות החברתיים שהגלובליזציה הנאו-ליברלית רוממה, ובעיקר אליטת ההון הגלובלית. אליטה זו פועלת בכוח רב כדי להגן על חופש המסחר והצבירה מפני איומים, ובראשם המאבק בהתחממות כדור הארץ. היא מורכבת מן הגברים והנשים השולטים בתאגידים הטרנס-לאומיים התעשייתיים והפיננסיים המובילים באמצעות בעלות על מניות או עמדת ניהול עליונה.
התאגידים הטרנס-לאומיים, המוגדרים ככאלה אם חלק ניכר מפעילות הייצור והמכירות שלהם מתפרשׂת במדינות רבות, החלו להתעצם כבר בעשורים שלאחר מלחמת העולם השנייה, אך מאז 1990 הם הפכו לצורה הדומיננטית של הארגון הכלכלי. בין שנת 1990 לשנת 2017, לדוגמה, שווי ההון המושקע בפעילות כלכלית טרנס-לאומית התרחב מכ-10% מכלל התוצר העולמי לכמעט 40% (EuroStat, 2019).
בה בעת, ההון הטרנס-לאומי התרכז במספר קטן והולך של תאגידים. ב-2020, לפי המגזין פורבס, אלף התאגידים הגדולים בעולם היו שווים יחד 48.9 טריליון דולר, או 56% מהתוצר הגלובלי באותה שנה (ראו בתרשים 2). במונחי מחזור שנתי, 1,000 התאגידים הגדולים ביותר חלשו על הכנסה מצרפית של 37.4 טריליון דולר, שהם יותר מ-44% מן התוצר ב-2020 (כלומר, מכל דולר אחד שהחליף ידיים בעולם, 44 סנט עברו דרכם).
תוצר בולט של ריכוז הון אדיר זה הוא עלייתו של מעמד המיליארדרים הגלובלי, שב-2020 מנה 2,200 אנשים שבבעלותם המצרפית 11.4 טריליון דולר - כשמינית מהתוצר העולמי (Peterson-Withorn, 2020). וכמובן, יש גם שכבת המנכ"לים של התאגידים הטרנס-לאומיים, שב-2018 השתכרו פי 278 מן העובד הממוצע בהשוואה ליחס של 1:20 ב-1989.
בהתחשב בכך שרוב האנשים והתאגידים האלה עלו לראש שרשרת המזון של הכלכלה העולמית הודות לגלובליזציה הנאו-ליברלית, האינטרס הקולקטיבי שלהם, יותר מכל קבוצה אחרת, נעוץ בהמשך קיומו של התהליך הזה. אם זהו האינטרס המשותף של ההון הטרנס-לאומי הגדול, מה הייתה הסוכנות הפוליטית הקולקטיבית – כלומר המעמדית – של השכבה הזאת בקידום הגלובליזציה ובהתמודדות עם איומים עליה, ובפרט כנגד הכוונה להטיל מגבלות בין-מדינתיות על צבירת ההון הגלובלית? האם ההון הטרנס-לאומי מסוגל לגבש תודעה משותפת של האינטרס המעמדי שלו? האם הוא מסוגל להתארגן לפעולה קולקטיבית אסטרטגית לקידום אינטרס זה?
ואמנם, סוציולוגים וכלכלנים פוליטיים דנים זה שני עשורים באפשרות של סוכנות מעמדית מעין זו, שרבים מהם מכנים אותה "המעמד הקפיטליסטי הטרנס-לאומי" (Sklair, 1997; Carroll, 2010). הטענה היא שהגלובליזציה של הכלכלה יצרה תנאים להיווצרותו של פלח על-לאומי של אליטה תאגידית. הודות לאינטרס הפוליטי המשותף בפתיחת העולם למסחר, לחוויית הניהול הדומה ולרישות של דירקטורים ולהשתתפות באגודות עסקים טרנס-לאומיות פיתחה הקבוצה הזאת תודעה מעמדית שהערך העליון שלה הוא קידום הגלובליזציה הנאו-ליברלית.
יש הטוענים שהמעמד הקפיטליסטי הטרנס-לאומי והאליטות הגלובליסטיות המדינתיות והבין-מדינתיות שנכנסו איתו לברית היו כוח מניע חשוב של המהפכה הנאו-ליברלית, בין מדינות ובתוכן (Robinson, 2004; Harvey, 2005). יתר על כן, ורלוונטי במיוחד למאמר זה, חוקרים הבחינו בנטייה של אגודות עסקים גלובליות, המייצגות את המעמד הקפיטליסטי הטרנס-לאומי, לפעול להבטחת יציבותו של הסדר הגלובלי באמצעות התערבות ישירה בסוגיות של ממשליות גלובלית (global governance), בפרט על ידי קידום גישות נאו-ליברליות של ממשליוּת (Carroll & Sapinski, 2016).
כיצד מסמסו התאגידים את הרפורמה?
להלן אסקור את פעילותן של אליטות התאגידים הרב-לאומיים לנטרול רפורמת האקלים הגלובלית, ובעיקר להשתלטות עליה ולהסטתה לכיוונים הנוחים להן.
אליטות תאגידיות, ובראשן מנהלי התאגידים הגדולים בעולם, הם אנשים בעלי יכולות ארגוניות ופוליטיות יוצאות דופן. הם גם בעלי גישה למשאבי ידע, ארגון וממון עילאיים. תפקידם לחזות סיכונים פוליטיים לתעשיות שלהם ולקפיטליזם התאגידי בכלל. על כן, לקראת 1990, כאשר החלו ההכנות לפסגת ריו, מהלך גלובלי שנשא בחובו איום על חופש המסחר והצבירה, זיהו האליטות התאגידיות חיש קל את הסכנה והתארגנו במהירות להתמודד איתה. תחילה התהוו בקרבן שני פלגים, ואלו ייצגו אינטרסים מעט שונים והיו חלוקים על האסטרטגיה הרצויה להתמודדות עם האיום.
פלג אחד – תאגידים מובילים מקרב התעשיות המזהמות ביותר (בעיקר נפט, אנרגיה, כימיקלים, רכב, אלומיניום ונייר) – הקים את קואליציית האקלים הגלובלית (Global Climate Coalition), אגודה שריכזה את המאמצים לבלום את הרפורמה על ידי הטלת ספק במדע האקלים והדגשת הנזק הכלכלי שהרפורמה תגרום. לקואליציית האקלים הגלובלית ולתאגידים שתמכו בה היו הישגים חשובים בשנות ה-90, ובראשם עיצוב העמדה הסרבנית של ממשלת ארה"ב למשטר אקלים בין-מדינתי רגולטיבי ולקביעת יעדים מפורשים לצמצום פליטות. זה היה גורם חשוב בחיסול המומנטום שנצבר לקראת פסגת כדור הארץ בריו.
אבל בהמשך שנות ה-90, עם ריבוי ראיות מדעיות להתחממות אנתרופוגנית, נחלשה העמדה שקואליציית האקלים הגלובלית חרתה על דגלה, ותאגידים החברים בה החלו לערוק ממנה. העריקה המשפיעה ביותר הייתה זו של ענקית הנפט "של" (Shell), לקראת פסגת קיוטו ב-1997, שבה קיבלה התפיסה המקורית של רפורמה בין-מדינתית רגולטיבית ביטוי מוסדי (בפעם הראשונה והאחרונה), אם כי מדולדל. בעקבות דרישתם של ממשלת ארה"ב והתאגידים המעורבים (ו"של" בראשם) היה מנגנון הממשליות שעליו הוחלט מנגנון מבוסס-שוק: סַחר בפליטות פחמן (Meckling, 2011).
בעקבות הסכם קיוטו איבדה קואליציית האקלים הגלובלית את הלגיטימיות שלה במהירות, והארגון נסגר ב-2001. אין פירוש הדבר שהכחשת משבר האקלים נעלמה. בארה"ב, בתקופת נשיאותו של דונלד טראמפ, היא אף חזרה לפרוח. אבל מאז תחילת המילניום, אפילו התאגידים המזהמים ביותר אינם מזהים את עצמם עם הכחשת אקלים. בהתאם לכך, אף שענקיות הנפט משקיעות מאות מיליוני דולרים בשנה בסיכול חקיקה אקלימית ברמת המדינה, הן עושות זאת מאחורי הקלעים. כמקרו-אסטרטגיה אקלימית שסביבה המעמד הקפיטליסטי הטרנס-לאומי היה יכול להתאחד, ההתנגדות העיקשת לרפורמה נכשלה.
ד"ר רמי קפלןהפלג השני קידם מקרו-אסטרטגיה של הסטה; לא של בלימה. זוהי האסטרטגיה שסביבה התאחד לבסוף המעמד הקפיטליסטי הטרנס-לאומי כולו, ועל כן היא החשובה יותר להבנת השפעתם של התאגידים על ההתפתחות של רפורמת האקלים. אסטרטגיית הסטה היא תגובה של אליטות לשינוי חברתי המאיים על מעמדן ובמסגרתה הן מוותרות על ההתנגדות לשינוי מתוך הבנה שהשינוי הוא בלתי נמנע (ראו למשל Boltanski & Chiapello, 2005). במקום להתנגד ולהסתכן בתבוסה, האליטה מנסה להשתלט על השינוי ולהתוותו מחדש כך שיתאפשר לה לשמר, ואף לשפר, את עמדת הכוח והפריווילגיה שלה. במקרה זה, של קפיטליזם תאגידי גלובלי הניצב לפני איום של מגבלות בין-מדינתיות על צבירת ההון, ההסטה היא מצורות של ממשליוּת אקלים המבוססת על סמכות ציבורית אל עבר צורות של ממשליות מופרטת, מוכוונת שוק.
- ד"ר רמי קפלן, בית הספר ללימודי חברה ומדיניות, אוניברסיטת תל אביב. לקריאת המאמר המלא, שהתפרסם ב"קריאות ישראליות", כתב עת רב תחומי במדעי החברה והרוח של האוניברסיטה הפתוחה – לחצו כאן
