ישראל אינה ערוכה למשבר האקלים - זו השורה התחתונה והמדאיגה מדו"ח מקיף מאוד של מבקר המדינה בנוגע לפעולות ממשלת ישראל והיערכותה למשבר האקלים, המתפרסם אחר הצהריים (יום ג'). מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, כתב כי בביקורת הועלתה שורה של ממצאים, שמעידים שבמדינת ישראל עדיין לא חל שינוי תפיסה בנושא משבר האקלים.
המבקר אנגלמן מתייחס לדו"ח על משבר האקלים
(צילום: דוברות מבקר המדינה )
בהודעה שפרסם המבקר אנגלמן, שצורפה לדו"ח המדאיג, נכתב: "ישראל היא מהמדינות המעטות בעולם שעדיין אינה פועלת על בסיס תוכנית היערכות לאומית מתוקצבת ומאושרת, זאת אף שהיא מצויה באזור בעל סיכון מוגבר, ולפיכך חשופה עוד יותר לסיכונים של שינויי האקלים. נתונים אלו מהווים נורת אזהרה". ביום ראשון הקרוב צפויים לצאת ראש הממשלה נפתלי בנט, שרת האנרגיה קארין אלהרר והשרה להגנת הסביבה תמר זנדברג לוועידת האקלים של האו"ם, שתיערך בגלזגו. בדרך הארוכה בטיסה לסקוטלנד כדאי להם לקרוא היטב את הדו"ח החשוב ולפעול באופן מיידי לתקן את הליקויים שעליהם הצביע המבקר ולפעול לפי ההמלצות שלו, כיוון שהדו"ח הוא למעשה "ספר הפעלה" למה שצריך לעשות כדי להתמודד עם המשבר הגדול ביותר המאיים על האנושות בתקופה האחרונה.
כמעט כולנו מרגישים את השלכות משבר האקלים בשנים האחרונות, ורובנו מודעים היטב לסכנות הנוספות שמהן אנחנו עלולים לסבול בשנים הקרובות. המבקר כתב כי לשינויי האקלים השפעות שבאות לידי ביטוי בארבע מגמות עיקריות: עליית הטמפרטורה, הפחתה במשקעים, עליית פני הים ועלייה בתדירותם של אירועי מזג אוויר קיצוניים. כל המגמות הללו משפיעות על מערכות אנושיות וטבעיות. המגמות הללו לעתים הדדיות ומעצימות זו את זו, ולכל אחת פוטנציאל השפעות הרסני.
ומה הסכנות? בהיבטי סיכוני בריאות, מחלות והתפרצות מגפות עקב שינויי האקלים, כתב מבקר המדינה כי מדינת ישראל מצויה באזור "מוקדה" (Hot spot) הנתון להשפעות וסיכונים של שינויי אקלים אשר גורמים לשינויים אקולוגיים עולמיים. אלה מביאים לידי התפשטות וקטורים (מפיצי מחלות) לאזורים חדשים, ובד בבד עם שינוי בעונתיות וערעור האיזונים בטבע, הרס בתי גידול ואובדן מינים, מדינת ישראל עשויה להיות חשופה במידה רבה לסיכונים מרחיקי לכת הנוגעים לביטחון הלאומי של ישראל בכמה מעגלים: מערכת בריאות הציבור ורווחתו, ובכלל זאת חשש מהתגברות השכיחות של אירועי מחלות ומגפות (כמו הקורונה), השפעות חברתיות, נפשיות ומגדריות; ביטחון מזון ומים; והיבטים גיאו-אסטרטגיים.
הפרק הראשון בדו"ח, שמתפרס על פני 655 עמודים, עוסק בפעולות להפחתת פליטות גזי חממה בישראל. כאן מצא מבקר המדינה שורה ארוכה מאוד של כשלים וליקויים. המבקר כתב כי ההתחממות הגלובלית, הנובעת מפליטת גזי חממה מעשה ידי אדם, מוכרת בעשרות השנים האחרונות כאחת הבעיות החמורות שעמן צריכה להתמודד הקהילה הבינלאומית. המבקר מצא כי הפליטות לנפש בישראל גבוהות בהשוואה למדינות אחרות. מגמת הפליטות לנפש נמצאת בעיקרה בירידה (ירידה לא רציפה מכ-10.7 טונות CO2eq לנפש בשנת 2000 לכ-8.8 טונות CO2eq לנפש בשנת 2018) - אולם בהשוואה ל-29 מדינות ה-OECD שנסקרו, ישראל דורגה בשנת 2016 עשירית ברשימת המדינות עם שיעור הפליטות הכי גבוה לנפש.
בביקורת נמצא עוד כי ערכי הפליטה לקמ"ר הגבוהים יחסית של ישראל (3.6 טונה לקמ"ר נכון לשנת 2018), בשילוב עם היותה מדינת בעלת אוכלוסייה המונה כ-9.3 מיליון איש, מביאים לכך שישראל פולטת גזי חממה בהיקף דומה למדינה בגודל בינוני.
אז מה עושים כדי לצמצם את פליטות גזי החממה? מסתבר שלא הרבה. בשנת 1996 ישראל אישררה את אמנת ה-UNFCCC לגבי צמצום פליטות גזי חממה. המבקר מצא כי רק אחרי 20 שנה לאחר הצטרפותה של ישראל להסכם, אימצה הממשלה באפריל 2016 תוכנית לאומית עם יעדי הפחתת פליטות גזי חממה כלליים וסקטוריאליים נמוכים מההמלצה השמרנית שגיבשה ועדת היגוי בין משרדית.
בביקורת עלה כי רק כעבור 13 שנים לאחר ההצטרפות לאמנה קיבלה ישראל החלטות אופרטיביות הנוגעות לגיבוש מדיניות בנושא הפחתת פליטות גזי חממה. גם אז לא ננקטו הפעולות שנדרשו ליישום ההמלצות וההחלטות בעניין ולהשגת הישגים ממשיים בתחום הפחתת פליטות גזי חממה, אף שבחינות עלות-תועלת שבוצעו העלו כי קיימות תועלות מובהקות ביישום אמצעים להפחתת גזי חממה.
כמו כן, כתב המבקר כי ישראל קבעה יעד הפחתת פליטות גזי חממה לנפש בלבד, אף שעל מדינות מפותחות לקבוע יעדים בערכים מוחלטים ושאפתניים. למעשה, נכתב בדו"ח, קביעת יעדים לנפש מאפשרת לישראל להעלות את כמות הפליטות האבסולוטית כל עוד יש גידול אוכלוסין, זאת בניגוד למגמה השלילית ביתר מדינות ה-OECD.
מבקר המדינה בדק: פעולות ממשלת ישראל והיערכותה למשבר האקלים
(צילום: דוברות מבקר המדינה )
המבקר הוסיף כי ישראל קבעה יעד הפחתת פליטות גזי חממה אשר היה צפוי להוביל לעלייה אבסולוטית של 103% בפליטות ביחס לשנת 1990 ושל 12% ביחס לשנת 2005, ואילו יעדי יתר המדינות שנסקרו (שווייץ, האיחוד האירופי, קנדה, ארצות הברית, מקסיקו ודרום קוריאה) היו צפויים להוביל אצלן לירידה ממוצעת של 32% ושל 33%, בהתאמה. לפיכך, הדגיש המבקר, ישראל אינה מדינה "מובילה" (taking the lead) בקביעת יעדי הפחתת גזי חממה כנדרש בהסכם פריז.
לגבי הפליטות לנפש וכמות הפליטות האבסולוטית של גזי החממה, נמצא בביקורת כי בשנים 2015 עד 2020 נרשמה עלייה בפליטות האבסולוטיות של ישראל. כך למשל, מצא המבקר, כי בשנת 2018 היה גידול של 2.3 ובשנת 2019 גידול של 0.3 מיליון טונות CO2eq בהשוואה לפליטות בשנת 2015.
לעניין נתוני הפליטות לנפש - הערך של 8.5 טונה פליטות גזי חממה לנפש הקיים נכון ל-2020 משקף אמנם ירידה למול 2015 ועמידה ביעד שנקבע ל-2025 בזכות מגמת הפחתת השימוש בפחם שהחלה בשנת 2012. עם זאת, דו"ח ועדת היגוי ומעקב לעניין הפחתת פליטות גזי חממה בראשות המשרד להגנת הסביבה ציין בנוגע לשנת 2020 כי בעקבות משבר הקורונה הייתה ירידה משמעותית בפעילות הכלכלית במשק, וכי "למשבר הקורונה הייתה תרומה לרמת הפליטות הנמוכה יחסית בשנת 2020". זאת כתוצאה, בין השאר, מירידה בצריכת הדלקים לתחבורה, ירידה בצריכת החשמל במשק וירידה בצריכה המשקית.
לגבי מידת ההתקדמות בהשגת היעדים הסקטוריאליים, מצא המבקר כי היא נעה בטווח שבין "בפיגור" לאפס. הנחיות שונות בהחלטות ממשלה 542 משנת 2015 ו-1403 משנת 2016 בתחומים כמו כלים כלכליים נוספים להמלצות ועדת מיסוי ירוק; מנגנונים לעידוד התייעלות אנרגטית במשרדי ממשלה; עידוד תחבורה ציבורית; חסמים להקמת מתקני אנרגיות מתחדשות; ושימוש בחשבונות החשמל כמסלקה), שכללו היבטים תקציביים ורגולטוריים כאחד - לא בוצעו מאז התקבלו ההחלטות. לפיכך, כתב המבקר, לא הושגו היעדים הסקטוריאליים של ממשלת ישראל בהפחתת פליטות גזי חממה.
בהמשך הדו"ח פירט המבקר שורה של יעדים נוספים שלא הושגו. בביקורת נמצא כי יעד צמצום הנסועה הפרטית (הקילומטראז') ב-20% לא מומש. בפועל הנסועה הפרטית עלתה מ-42 מיליארד ק"מ בשנת 2015 לכ-50 מיליארד ק"מ בשנת 2019. לפי דו"ח המעקב השנתי של המשרד להגנת הסביבה ממאי 2021 "הממשלה אינה צפויה לעמוד ביעד לסקטור התחבורה של צמצום נסועה פרטית". כמו כן משרד התחבורה לא הכין תוכנית פרטנית לצמצום הנסועה הפרטית כנדרש החלטת ממשלה 1403 משנת 2016 בעניין.
יעד נוסף שלא הושג הוא יעד התייעלות של 20% באנרגיה. המבקר מצא כי ישראל לא עמדה ביעדים שקבעה לעצמה לשנת 2020, ובפועל ההתייעלות האנרגטית הייתה כ-62% פחות מהיעד שנקבע. כמו כן מתוך 800 מיליון שקלים שהוקצו בהחלטות הממשלה לטובת הפחתת פליטות גזי חממה באמצעות התייעלות, לא נוצלו 500 מיליון שקלים לפחות.
לגבי יעד ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות מצא מבקר המדינה כי ישראל לא עמדה ביעד של 10% שקבעה לעצמה בהחלטת ממשלה 4450 משנת 2009 לשנת 2020. כמו כן, כתב המבקר, כי ההתקדמות להשגת יעד של 17% אנרגיות מתחדשות לשנת 2030 מועטה ונכון לסוף שנת 2020 הגיעה ישראל ל-6.1% בלבד אנרגיה ירוקה.
עוד מצא המבקר כי בתהליך המעבר לכלכלה דלת פחמן עד שנת 2050, שמוביל המשרד להגנת הסביבה, נמצאו עיכובים בגיבוש היעדים בעיקר בתחום האנרגיה בשל היעדר הסכמות לגבי היעדים בין משרד האנרגיה ובין המשרד להגנת הסביבה. כתוצאה מכך התעכב שלב האינטגרציה של כל חלקי המשק בתהליך.
בעניין מאפייני הטיפול בנושא האקלים, כתב המבקר, כי ריבוי סמכויות חקיקה ומינהל, קונפליקט בין יעדים של משרדי ממשלה ופער מובנה בין אחריות וסמכות יוצרים קושי מובנה בקידום הפחתת פליטות גזי חממה. המבקר ציין כי במצב של קונפליקט או פוטנציאל לקונפליקט בין היעדים המרכזיים של משרדי הממשלה ובין היעד של הפחתת פליטות גזי חממה, המשרדים מתעדפים את קידום היעדים שמצויים בליבת אחריותם המיניסטריאלית על פני הפחתת פליטות, למעט במשרד להגנת הסביבה. התוצאה, כך לפי מבקר המדינה, היא דחיקה לאורך השנים של משבר האקלים ושל יעדי הפחתת הפליטות בסדר העדיפויות המיניסטריאלי לטובת יעדים אחרים - בשלב גיבוש היעדים, בעת תקצובם ובדרך להשגתם.
מבקר המדינה בדק גם את היעד החדש לאנרגיות מתחדשות לשנת 2030 בהשוואה למדינות ה-OECD ומדינות אחרות. המבקר כתב כי מדינות שנסקרו, לרבות מדינות ה-OECD, מציגות יעדים מעודכנים לאנרגיה מתחדשת לשנת 2030 שנעים בין 40% ל-100%, ואילו ישראל מציגה יעד חדש של 30% - הנמוך ביותר ממדינות ה-OECD אשר לפי הסכם פריז אמורות להציג יעדים בערכים מוחלטים ושאפתניים ולהוביל את הליך האיפוס הפחמני (דה-קרבוניזציה) העולמי. קביעת יעדים שיגדילו את ההשקעה בתשתיות אנרגיות פוסיליות עד שנת 2030 עלולה לסכן את הליך המעבר לכלכלה דלת פחמן עד שנת 2050.
גם ביעדים ל-2050 נמצאו לא מעט ליקויים. המבקר כתב כי ממשלת ישראל גיבשה בהחלטת ממשלה 171 משנת 2021 יעד פליטות גזי חממה לסקטור האנרגיה, שמלמד על מדיניות של מעבר לכלכלה דלת פחמן ולא מאופסת פחמן כפי שמתכננות מדינות OECD רבות. משרד האנרגיה לא קבע יעד לאנרגיות מתחדשות לשנת 2050 בשל החסמים שאותם מנה ובשל אי-הוודאות בקביעת יעדים לטווח ארוך. המשרד קבע יעד הפחתת פליטות לסקטור האנרגיה, אך לא פירט במפת הדרכים שפרסם בשנת 2021 להערות הציבור ובמסמכי המדיניות של המשרד כיצד בכוונתו להשיגו ללא יעדים שאפתניים לאנרגיות מתחדשות וללא טכנולוגיות חלופיות בשלות או טכנולוגיות בשימוש (כגון טכנולוגיות CCS לתפיסת פחמן, גרעין, מימן וטכנולוגיות עתידיות), וגם לא כיצד בכוונתו לפעול לקידום השימוש בטכנולוגיות החלופיות האמורות או לפעול להסרת החסמים שמנה במסמכיו.
התרחישים שהציג משרד האנרגיה מלמדים כי הוא סבור שיישום מלא של יעד הפחתת פליטות של 85% מושג באמצעות ייצור חשמל בשיעור של 54% עד 90% מאנרגיה מתחדשת, שהוא טווח רחב שמקנה לו גמישות. המשרד לא הציע טווח זה של אנרגיות מתחדשות כיעד משנה ליעד העל של הפחתת פליטות. המבקר העיר כי השארת תמהיל של 70% אנרגיית גז טבעי לאחר שנת 2030 ללא קביעת יעדי אנרגיות מתחדשות לשנת 2050 מניחה בסיס לתכנון, פיתוח והשקעות להמשך הפיתוח של משק הגז בישראל, ועלולה לפגוע במעבר עתידי לכלכלה דלת-פחמן.
לגבי מעבר לכלי רכב חשמליים, כתב המבקר כי נכון לשנת 2020 שיעור הרכבים החשמליים בישראל הוא 0.05% בלבד מכלל כלי הרכב, והפעולות להגדלת שיעורם נמצאות בראשיתן. מבקר המדינה הוסיף כי בעקבות מגפת הקורונה העולמית החליט משרד התחבורה לדחות את היעד שנקבע בשנת 2019 - לאסור ייבוא כלי רכב עם מנועי בערה החל בשנת 2030 - בחמש שנים נוספות עד שנת 2035, אף על פי שלא הראה כי מדינות אחרות פעלו באופן דומה.
מבקר המדינה בדק: פעולות ממשלת ישראל והיערכותה למשבר האקלים
(צילום: דוברות מבקר המדינה )
בנוסף בדק המבקר את התוכנית להפחתת גזי חממה לסקטור התחבורה. בביקורת נמצא כי חלקים משמעותיים מהתוכנית להפחתת פליטות גזי חממה מסקטור התחבורה, שאותה מקדמים משרדי התחבורה, הגנת הסביבה והאנרגיה נותרים בגדר המלצות או הצעות לנקיטת פעולות וכלי מדיניות, ומשרד התחבורה טרם גיבש תוכנית מפורטת להפחתת גזי חממה מסקטור זה, שמשתלבת עם יתר התוכניות האסטרטגיות במשרד. כמו כן לא הובהר הקשר בין כל אמצעי, ועד כמה נקיטתו תתרום להפחתת גזי חממה. דוגמאות להמלצות, שטרם אומצו או תוקצבו, הן למשל הגדלת ההשקעה בתשתיות התחבורה הציבורית ובפרט במערכות הסעת המונים, חבילת מדיניות מותאמת לניהול חנייה, תמחור הנסיעה בכביש לפי סוג הרכב, סגירת רחובות לתנועה ויצירת תשתית לעידוד רכיבת אופניים והליכה, תוכנית לאומית לעידוד עבודה, לימודים וקניות מרחוק.
המבקר מצביע גם על חסמים. לדבריו, קיימים חסמים למימוש האמצעים שמנו המשרדים, והסרתם דורשת מעורבות של משרדים ויחידות סמך ממשלתיות רבות (ובהם רשות מקרקעי ישראל, מינהל התכנון, משרד הפנים והרשויות המקומיות). דוגמאות לחסמים הן היעדר תשתית טעינה יעילה לרכבים חשמליים; קושי בהתקנת נקודות טעינה בבתים משותפים מסיבות משפטיות; היעדר ידע מספיק בתחום הטעינה ברשויות המקומיות; והיעדר תוכנית לעידוד השימוש בתחבורה ציבורית.
בתחום הפסולת כתב מבקר המדינה כי המשרד להגנת הסביבה לא קבע יעדי הפחתת פליטות גזי חממה לסקטור הפסולת במסגרת החלטת ממשלה 542, בהמשך להסכם פריז, ואף שהטיפול בנוגע לצמצום היקפי הפסולת ואופן הטיפול המיטבי בה נמצאו, לפי מסמך האסטרטגיה בנושא של המשרד להגנת הסביבה, חסרים.
בסיכום הפרק הראשון, כתב המבקר אנגלמן כי "אף שנרשמה ירידה בפליטות לנפש, הייתה עלייה בפליטות האבסולוטיות של ישראל. אשר לכל היעדים הסקטוריאליים שנקבעו בשנת 2015, ההתקדמות בהשגתם נעה בטווח שבין 'בפיגור' לאפס. מומלץ לקיים מאמץ ממשלתי בהכרעת הסוגיות שעלו ובהובלת ישראל אל עבר כלכלה דלת פחמן או אף מאופסת פחמן".
בפרק השני בדו"ח בנושא ההיערכות - או יותר נכון חוסר ההיערכות - כתב המבקר כי בחלוף שלוש שנים מהחלטת הממשלה 4079 אין לישראל תוכנית פעולה לאומית מתוקצבת בת ביצוע שהיא פועלת על פיה, כך שלא הושגה מטרת-העל של החלטת ממשלה זו, ולפיה "בישראל תהיה מוכנות גבוהה להשפעות של אקלים משתנה".
בנוגע להיערכות מקדימה, כתב מבקר המדינה כי למרות הצורך בהיערכות מקדימה וקידום פעולות מניעה ארוכות טווח לסיכונים בתחומים שעלולים להיות מושפעים משינויי האקלים, ובהם תחומי הבריאות, החקלאות והמזון, משק המים והאנרגיה, התשתיות, התכנון והרשויות המקומיות, המוכנות בחירום, ביטחון המדינה והמגוון הביולוגי, לפי שאלון מבקר המדינה, 82% מ-63 גופים ציבוריים בישראל לא בחנו את הנושא במסגרת תהליך ניהול סיכונים ארגוני, ו-77% לא ביצעו מיפוי סיכונים ולא בחנו את ההשפעות של שינויי האקלים על פעילותם.
בעניין הקמת גוף מנהל עם סמכויות, משאבים ויכולות לרכישת ידע, נמצא בביקורת כי למינהלת ההיערכות לשינויי אקלים, שלה יש תפקיד מרכזי בגיבוש, תיאום, הטמעה והוצאה אל הפועל של המדיניות הלאומית להיערכות לשינויי אקלים - לא ניתנו סמכויות לצורך ביצוע תפקידיה. בכך נפגעה יכולת התכנון, הביצוע והתפעול של היערכות מדינת ישראל לנושא.
בעניין זה הוסיף המבקר כי המינהלת פועלת בלי שהוקצו לה המשאבים הדרושים לקידום הפעולות שהוטלו עליה ועל ועדות המשנה שלה, ללא תקנים ייעודיים וללא מסגרת ארגונית שאישרה נציבות שירות המדינה. בהיעדרו של תקציב לא קודמו פעולות מחקריות לצורך היערכות אפקטיבית, פיתוח מתודולוגיה לניתוח סיכונים או בדיקות בהקשר הכלכלי, כגון בחינת הנזק למשק, עלויות המניעה והתועלות הישירות והעקיפות הנובעות מהפעולות הדרושות לצורך ההיערכות הלאומית.
אותה מינהלת חסרה את רוב הגופים שעליהם המליצה העבודה המדעית והמלצות לאסטרטגיה לאומית, שאימצה הממשלה, כפי שמקובל גם בעולם - ועדה מדעית מייעצת כלל-משרדית, מרכז ידע ומדע ומומחה להערכת סיכונים אשר יוכלו לסייע למינהלת לשמש גורם ידע לאומי שיפעל לשם יצירת הידע הדרוש לקידום פעולות היערכות לאומית בנושא שינויי אקלים.
ומה עם תקצוב התוכנית? המבקר מצא כי שלא בהתאם לאמור בהחלטת הממשלה 4079, ולפיה כל גוף נדרש לפעול ולקדם תוכנית היערכות לסיכוני אקלים, ל-84% מהגופים הציבוריים שאליהם נשלח שאלון שהפיץ משרד מבקר המדינה אין תוכנית היערכות לסיכוני אקלים, והם טרם תקצבו את הפעולות הנחוצות לשם כך. עוד נמצא כי 89% מהגופים לא פעלו מול משרד האוצר לקדם תוכניות בנושא. בנוסף, מתוך 378 משימות שנכללו בהחלטת הממשלה בנוגע לכלל הגופים הציבוריים המנויים בהחלטה זו, לגבי 60 מהן (16%) בלבד דווח על ידי הגופים הציבוריים כי הן תוקצבו ונכללו בתוכניות העבודה המשרדיות ונקבעו להן לוחות זמנים ומועד אחרון לביצוע.
התוכנית הלאומית לבריאות וסביבה, שעליה הוחלט בהחלטת ממשלה 1287 ממרץ 2016, לא הוגשה לאישור שרי הבריאות והגנת הסביבה ולא הועברה לאישור הממשלה. כמו כן אף שמשרד הבריאות בחן פעולות מסוימות בהתאם להחלטת הממשלה 4079, בפועל בחינה זו לא הניעה לפעולה ממשית ומשמעותית למימוש העיקרון המנחה שבבסיס החלטת הממשלה - לקדם תוכניות פעולה וצעדי מדיניות שיקטינו את הסיכון הבריאותי. בכך לא מולאו החלטות ממשלה אלה והרציונלים שעמדו בבסיסן - קידום צעדים לשם שיפור איכות החיים של תושבי מדינת ישראל והדורות הבאים ולשם השמירה על בריאותם.
המבקר אנגלמן ציין כי למרות ההתפתחויות העולמיות וההכרה ההולכת וגוברת בחשיבות היערכות מקדימה של מדינת ישראל על בסיס תוכניות לאומיות מתוקצבות, ממצאי פרק ביקורת זה מצביעים על כך שב-84% מהגופים הציבוריים אין תוכנית היערכות לסיכוני אקלים במסגרת פעילותם. מציאות זו מעמידה את ישראל בסיכונים שילכו ויגברו ככל ששינויי האקלים יחריפו. על כן על מדינת ישראל לנקוט פעולה בעניין ולהשלים גיבוש תוכניות פעולה לאומיות וסקטוריאליות על בסיס הקצאת המשאבים הנדרשים לכך, ולהצטרף למגמה העולמית של היערכות לשינויי האקלים.
הפרק השלישי עוסק בהשפעה על הכלכלה. המבקר כתב כי סיכוני האקלים צפויים להשפיע על מצבה הפיננסי של המדינה באמצעות התמ"ג, שיעורי הצמיחה ותקציב המדינה, שכן ההשפעות של שינויי האקלים צפויות לגרום לנזקים מוחשיים לסקטורים שונים במשק לאורך זמן תוך פגיעה גם ביכולת לספק מוצרים ושירותים. נוסף על כך לשינויי האקלים יש השפעה ישירה על יציבות המחירים במשק. כמו כן להתמודדות עם משבר האקלים ולמאמצים לעבור לכלכלה דלת פחמן יש השפעות על שוק התעסוקה.
בהיבטי סיכוני אקלים בהשקעות, ביטוח וחיסכון נמצא כי הרשות לניירות ערך לא ערכה ביקורת בנושאי סיכונים סביבתיים ובנוגע לאופן שבו חברות ציבוריות מקיימות הנחיות בנושא דיווח סביבתי. בנוסף, בחינה שערך המשרד להגנת הסביבה בשנת 2012 על התשקיפים של 33 חברות ציבוריות (בעלות מידע סביבתי מהותי) מצאה שונות רבה בין דיווחי החברות, הן מבחינת היקף הדיווח והן מבחינת התכנים המדווחים, וכי היו חברות שלא כללו דיווח סביבתי או שהדיווח היה לא מספק בהשוואה למצבן בפועל. המסקנה העיקרית שעלתה מהעבודה של המשרד להגנת הסביבה, כתב מבקר המדינה, הייתה כי יש לתקן את התקנות תוך הגדרה ממוקדת לגבי סוגי המידע הסביבתי הנדרש ורמת הפירוט, תוך הצעת תבנית דיווח אחידה. במהלך שבע השנים שחלפו מאז, הפעולות אשר בוצעו כפי שהוצע כאמור בנושא חובות דיווח סביבתי החלות על חברות ציבוריות - לא הובילו לתיקון המוצע.
עוד מצא המבקר כי הנחיות רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון מ-2007 לא התייחסו להיבטי אקלים ולא כללו הנחיות למתכונת הדיווח בדבר היבטי ESG שיש לפרסם ואם לכלול היבטי אקלים ובפרט יצירת מתכונת אחידה לדיווח. כמו כן רשות שוק ההון לא ביצעה ביקורות ייעודיות לעניין הנחיות אלו ולא עסקה בהיבטי סביבה. נוסף על כך, לא נמצא כי רשות שוק ההון פעלה בנוגע לסיכוני אקלים בהיבטים נוספים שאינם גילוי, כמו הוראות למבטחים או לקרנות פנסייה לכלול סיכוני אקלים במדיניות ניהול הסיכונים שלהם.
בסיום הפרק הכלכלה ציין המבקר אנגלמן כי מומלץ שהגופים השונים יתייחסו לסיכוני האקלים לצד יתר שיקולי ה-ESG (הממשל התאגידי). כפי שעולה מהממצאים, ההיערכות של הממשלה והרגולטורים הפיננסיים בישראל לסיכונים פוטנציאליים מצויה בראשיתה.
בפרק הרביעי האחרון, שעוסק בהיערכות ארגונית, תפקודית ומקצועית לטיפול במשבר האקלים, נמצאו גם כן לא מעט כשלים. המבקר מצא בין היתר כי הכלים המשמשים את הממשלה היום, למשל קבלת החלטות בטווח הקצר והבינוני על בסיס ניתוח עלות-תועלת קלאסי, אינם מספיקים לאתגר משבר האקלים. הביקורת העלתה כי משבר האקלים מאופיין באי-ודאות מובנית שתרמה במקרים שונים לקושי בקידום פעולה ממשלתית (כמו במקרה של קידום פעולות היערכות לאומית ואי-תקצובן ואי-קביעת שיעור אנרגיות מתחדשות לשנת 2050).
עוד כתב המבקר כי השיקולים המרכזיים המנחים גורמים ממשלתיים רלוונטיים לטיפול בנושא האקלים וסדרי העדיפויות הציבוריים שלהם הם אחראים לא תמיד עולים בקנה אחד עם קידום סוגיית האקלים. הדבר מתבטא במשרדי הממשלה הרלוונטיים בהקצאת חסר של כוח אדם, תקציב או תשומת לב משרדית מועטה לנושא האקלים בהשוואה להקצאות ליעדים הציבוריים שבליבת אחריותם של משרדים אלה. קונפליקט מסוג זה שאינו נפתר בשיח בין-משרדי ובהסכמה משותפת יתקשה לבוא על פתרונו בהיעדר היררכיה בין המשרדים ובהיעדר גורם מתכלל בעל ראייה רחבה ובעל סמכות הכרעה בין המשרדים.
לגבי משבר האקלים כאיום אסטרטגי, כתב מבקר המדינה, כי נכון לסיום הביקורת משבר האקלים לא הוכרז באופן רשמי כאיום או נושא אסטרטגי המצדיק היערכות מערכתית של גופים בישראל (כגון המל"ל, מערכת הביטחון, רח"ל, המועצה הלאומית לכלכלה וכיו"ב) הוא גם לא הוכרז כ"מצב חירום אקלימי", ואין עוסקים בו ליצירת מניעה ארוכת טווח או לשם היערכות מערכתית כלשהי להתמודדות עם ההשפעות הצפויות. זאת בשעה שרוב של 87% מגופי הממשלה שענו על השאלון סבורים כי משבר האקלים הוא בעל מאפיינים מערכתיים של משבר לאומי.
בסיכום הפרק כתב המבקר אנגלמן כי ציין כי הטיפול במשבר האקלים מורכב ונושא מאפיינים מערכתיים ייחודיים - הוא דורש שיתוף פעולה רב-משרדי בהרבה נושאים ומעקב אחר יישום פעולותיהם, בעודו מתחרה עם סוגיות אחרות על תשומת הלב הממשלתית ועל חלוקת התקציבים. פרק ביקורת זה מציע לבחון שינוי תפיסתי בנוגע לאופן הטיפול בבעיית האקלים, למסגרת הנורמטיבית והמוסדית שבה פועלים בנושא ולכלי המדיניות שיינקטו.
בהודעה המצורפת לדו"ח, שהופצה לפני פרסום התוכנית הגדולה של ממשלת בנט לצמצום פליטות גזי החממה - שנחשפה ביום ראשון ב"ידיעות אחרונות" וב-ynet - כתב המבקר אנגלמן: "נחשפתי בשבוע האחרון לפרסומים לפיהם הממשלה מקדמת הכרזה על מצב חירום לאומי, לאחר שהדו"ח עבר למשרדי הממשלה השונים, ובזה נמדדת אפקטיביות הביקורת. משרדי הממשלה צריכים לעשות יד אחת כדי להתמודד עם משבר האקלים ולעמוד בשורה אחת עם המדינות המתקדמות בעולם". יש לקוות כי בניגוד לדו"חות רבים של משרד מבקר המדינה בעבר, הצוברים אבק אצל מי שצריך לתקן את הליקויים, במקרה הזה יעשו משרדי הממשלה הכול ומהר כדי לתקן את הליקויים, כי משבר האקלים הוא האיום הגדול ביותר עלינו.
תגובות
מהמשרד להגנת הסביבה נמסר: "המשרד מבקש לברך את עבודתה היסודית של ביקורת המדינה, בבדיקת עומק לסוגיית התמודדות ישראל עם משבר האקלים, שהוא המשבר הדחוף ביותר העומד כיום לפתחה של האנושות. המשרד להגנת הסביבה שותף לעמדת מבקר המדינה לצורך בהתייחסות למשבר האקלים כאיום ביטחוני ובסגירת הפער של ישראל ביחס למדינות ה-OECD, הן במצב הנוכחי והן מבחינת הצבת יעדים.
"באשר ליעדי הפליטות של מדינת ישראל: המשרד הוביל לכך שיעדי המדינה יועמקו, וכעת הם מגלמים הפחתה בפליטות ב-2030 ושינוי מגמה. המשרד סבור כי פוטנציאל ההפחתה שמדינת ישראל יכולה לבצע הוא אף גדול יותר ומתכוון להמשיך לפעול לכך בממשלה. המלצתו היא לייצר מסגרת מארגנת לעיסוק באקלים, והמשרד אכן מתכוון להמשיך ולפעול לעיגון בחוק אקלים של מחויבות המדינה.
"מסקנות והמלצות הדוח מקבלות מענה נרחב בתוכנית היישום הלאומית להתמודדות עם משבר האקלים, תוכנית 100 הצעדים, שמוביל המשרד בימים אלו ושהוצגה השבוע לממשלה וגובתה במספר החלטות ממשלה דרמטיות. התוכנית מציבה את ישראל בשורה אחת עם מדינות העולם, ורותמת את משרדי הממשלה האחרים לטיפול מקיף בסוגיות סביבתיות רחבות - תחבורה, אנרגיות מתחדשות, פסולת ובנייה ירוקה. כל זאת לשם היערכות ראויה והתמודדות עם משבר האקלים שלו השלכות עצומות וחסרות תקדים על הסביבה, הכלכלה, הבריאות, היציבות חברתית והביטחון של מדינת ישראל".
השרה להגנת הסביבה, תמר זנדברג: "מדינת ישראל אמנם נמצאת הרחק מאחור במאבק במשבר האקלים, בוודאי בהשוואה למדינות המפותחות, אבל אנחנו בדרך הנכונה להשלים את הפערים ולהגביר משמעותית את הקצב ואפילו להגיע ליעד של אפס פליטות ב-2050. השבוע אישרנו בממשלה חבילת אקלים דרמטית שמצעידה אותנו קדימה בתוכניות להפחתת פליטות ותכניות ההיערכות, והמשימה הבאה שלנו, לאחר ועידת האקלים בגלזגו היא הגשת חוק אקלים שאפתני ואפקטיבי שיצור לראשונה מסגרת ארגונית ממשלתית משותפת להתמודדות עם משבר האקלים. נמשיך לדחוף ולאתגר את עצמנו להבין שהתמודדות נכונה על משבר האקלים היא אינטרס כלכלי לאומי ומדיני מהמעלה הראשונה".
ממשרד האנרגיה נמסר בתגובה לממצאי הדו"ח: "בראש ובראשונה יש לזכור כי הפעולות שנעשו במשק האנרגיה, ובראשן צמצום השימוש בפחם לייצור חשמל עד כדי הפסקתו לגמרי ב-2025, הן ורק הן צפויות להביא את ישראל להגיע ליעדים המשקיים בהפחתת פליטות גזי חממה שנקבעו ביעדי פריז. משרד האנרגיה רואה לנגד עיניו שיקולים רחבים של בטחון באנרגיה, אמינות אספקה, גיאופוליטיקה, הפחתת פליטות וצמיחה במשק ובמקביל את המאפיינים הייחודיים של ישראל. כל אלה עומדים בבסיס תכנון אחראי של משק האנרגיה הישראלי. מפת הדרכים, כמו גם היעדים שהציג המשרד, אשר גובשו בשיתוף מלא עם כל הגורמים הרלוונטיים, קובעים בצורה ברורה, את המעבר של המשק הישראלי בשנים הקרובות לאנרגיות מתחדשות ויאפשרו את הגמישות שתידרש בעתיד לשילוב טכנולוגיות חדשניות. די להסתכל על המשבר האחרון באירופה כדי להבין את הנחיצות במדיניות אנרגטית שקולה ואחראית שרואה לנגד עינייה את משבר האקלים בבד בבד עם שמירה על הבטחון האנרגטי של תושבי ישראל. יש להדגיש כי בחודשים האחרונים (מאז חודש יוני, מועד סגירת הדוח) פעל המשרד בצורה משמעותית למימוש האסטרטגיה לכלכלה דלת פחמן ובין היתר, אישרה הממשלה את יעדי משרד האנרגיה לקביעת יעדים לאומיים, וכן צעדי מדיניות נרחבים לקידום אנרגיות מתחדשות שיזם המשרד וכן אימצה את התוכנית הלאומית של משרד האנרגיה להתייעלות אנרגטית ולהפחתת פליטות גזי חממה".
לעניין יעד 30% מתחדשות נמסר: "הסכמי פריז קבעו יעד הפחתת פליטות לנפש בעקבותיהם התקבלה החלטת הממשלה ליעד של 17% ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות בשנת 2030. בשנים האחרונות העמיק המשרד את יעדיו ואת הפעולות למימושם במשק החשמל ובראשן צימצום השימוש בפחם לייצור חשמל עד כדי הפסקתו לגמרי ב 2025, וכן העמקת יעדי ייצור החשמל מאנרגיות מתחדשות עד 2030, פעולות אלה לבדן, יובילו את ישראל לעמוד ביעדים המשקיים להפחתת פליטות גזי חממה שנקבעו ביעדי פריז. מה גם שביעדים הסקטוריאלים האחרים (למשל בהקטנת הזיהום מתחבורה והטיפול פסולת) ישראל רחוקה מלפגוש או מלהגיע ליעדיה".
באשר ליעד המתחדשות אמרו במשרד האנרגיה: "כידוע מקור האנרגיה מתחדשת היחיד בישראל הוא אנרגיית השמש, ואנו חיים במדינה דלה בשטחים, צפופה שהיא אי אנרגטי ואין בה, כמו במדינות OECD אחרות, אנרגיות מתחדשות נוספות – הידרו, רוח וכיו"ב. עדיף היה שמבקר המדינה יתייחס גם למאפיינים הישראלים ולא יבסס את מסקנותיו על סקירה בינלאומית שטחית בלבד. ככל שמשרד האנרגיה ושותפיו יצלחו להאיץ את המעבר לאנרגיה מתחדשת תוכל ישראל להעמיק את יעדי המתחדשות שלה לשנת 2030, וזאת כפי שהוכחנו בעבר. ככל שהדוח בוחר להתעסק בשאלת העמידה ביעדים, מוטב היה לא להסתפק בסקירה בינלאומית, אלא לסקור לעומק את החסמים, המדיניות הממשלתית בתחום וכיו"ב".
לגבי פליטות גזי חממה אמרו במשרד האנרגיה: "האסטרטגיה של משרד האנרגיה לשנת 2050, מוכוונת להפחתת פליטות מקסימלית במשק האנרגיה והחשמל וכוללת צעדים מרחיקי לכת בתחום האנרגיות מתחדשות, המחקר והפיתוח ורגולציה מאפשרת. פעולות המשרד השאפתניות המתבצעות כבר היום, יחד עם התפתחות הטכנולוגיה תביא אותנו לעמוד בשורה אחת עם יתר המדינות בעולם".
עוד נמסר לגבי הרכב החשמלי כי "משרד האנרגיה פועל באופן משמעותי בנושא מעבר לכלי רכב חשמליים ומופחתי פליטות. למעשה משרד האנרגיה היה הראשון להציב יעדים ברורים לכניסת כלי רכב חשמליים לישראל. במהלך השנתיים האחרונות היה המשרד שותף לצוות בינמשרדי שגיבש יעדים לתחום התחבורה והם אומצו בהחלטת ממשלה בעניין. יחד עם זאת נפעל בכל עת להקדמת היעדים ולקידום תחבורה מופחתת פליטות".
פורסם לראשונה: 15:59, 26.10.21
