אחד המרכיבים הכי מצערים של הרפורמה המשפטית המיותרת שמקדמת הממשלה, הוא ביטול עצמאותם של יועצים משפטיים במשרדי ממשלה השונים. על פי הנוהל הקיים מימים ימימה, אותם עובדי מדינה מסורים, כפופים מבחינה מקצועית ליועץ המשפטי לממשלה, ולא לשר ולמנכ״ל במשרדם. למעשה הם מייצגים את החוק ודואגים שגם פוליטיקאים ומשרדיהם יקיימו את הוראות ספר החוקים.
בימים אלה, ועדת חוק חוקה ומשפט דנה בהצעת הממשלה לתיקון סעיף 32א' לחוק יסוד הממשלה. מדובר לכאורה בתיקון קטן ומינורי, אך השלכותיו הן עצומות. הן גם הרסניות. הסעיף המוצע קובע: ״ג׳ - עצה משפטית שתינתן לראש הממשלה וכל שר משרי הממשלה לא תחייב אותם ולא יהיה בה כדי לשנות אמצב המשפטי עבורם". ואם זה לא מספיק, סעיף קטן ד׳ ממשיך ומסיר כל ספק שחוקי מדינת ישראל כבר לא יחייבו את שרי ממשלה. הם יהיו מעל החוק: ״ראש הממשלה וכל שר משרי הממשלה רשאים לדחות את העצה המשפטית ולפעול בניגוד לה".
דיון בחוק היועמ"שים בוועדת החוקה בכנסת
(צילום: ערוץ כנסת )
תפקידם ההיסטורי של יועצות ויועצים משפטיים במשרדי ממשלה הוא לשמש כנציגי שלטון החוק ברשות המבצעת. הם עושים זאת עשרות שנים באצילות, במקצועיות וכשצריך בנחישות. אולי חשוב מכל, הם עושים זאת בזמן אמת, שומרי סף היושבים בחדר בזמן החלטות, הדואגים שמשרדי הממשלה יפעלו כל העת כהלכה. אסור שהמעמד הזה יתבטל.
חשוב להדגיש שבפועל, יועצים משפטיים לא מחליטים, אלא קובעים גבולות בקבלת החלטות של המשרד. זה קורה כל יום, לפעמים עשרות פעמים. וזה כמעט תמיד לטובת הציבור ואזרחי ישראל. הנה כמה דוגמאות:
כאשר עולה מכרז ושר מעוניין לצ׳פר חבר ותיק או מקורב במפלגה (תופעה שכיחה לשרות ולשרים מכל המפלגות - גם בימין וגם בשמאל), היועץ המשפטי במשרד מזכיר שיש קריטריונים ברורים לבחירת זוכה. חריגה מהם היא מדרון חלקלק העלול להביא לשחיתות נטו. חשוב להדגיש שוב שהמעורבות של יועצים משפטיים היא ב-Real Time. הם לא עוסקים בתיקון, אלא בטיפול מנע.
אם התיקון לחוק הממשלה יכנס לתוקף, באותם במקרים בודדים שמישהו אמיץ אכן ישים לב שנפל פגם ויערער נגד החלטה לא ראויה, המציאות היא שמערכת המשפט עובדת לאט. עד שההחלטה תיפסל, לא תהיה לזה משמעות כי העבודה מזמן בוצעה, המינוי יסתיים והשר כבר יהיה במקום אחר.
למשרד ממשלתי יש תקציב פרסום כדי לקדם את המודעות הציבורית בהקשרים שונים. זה יכול להיות ליידע את הציבור בדבר זכויותיו בביטוח לאומי, להטיף נגד השלכת פסולת בחופים, או להימנע מלהשאיר ילד במכונית. אלה מסרים חשובים. עד עכשיו, יועצים משפטיים במשרדי ממשלה שמרו על כספי הציבור ודאגו שאותם תקציבים ינוצלו לטובת הכלל.
אבל מה לעשות? לפעמים גם לשרים יש צורך לפרסם את עצמם והם רואים הזדמנות. במקרים אלה, תפקיד של היועץ המשפטי במשרד ממשלתי הוא פשוט להגיד ״לא״. כך היה, למשל, כאשר שר התחבורה, ישראל כץ, נסחף ויצא למסע פרסום שייחס לעצמו את סלילת הכבישים שמימן משרדו. בסופו של דבר, יועץ משפטי נאלץ להגיד לו לא רק שזה אינו יאה, אלא שזה גם בלתי חוקי.
יועצים משפטיים במשרדי ממשלה אחראים להסדרי ניגוד העניינים של שריהם - הסדרים הקובעים את אותם הנושאים ומוסדות שבהם אסור שהשרה תתעסק, עקב מעורבות אישית בהווה או בעבר. למשל מדובר בהסדר שפועל אומר: ״מצטער, אבל את לא יכולה להעסיק את השכן או בן הדוד שלך". האם יועץ משפטי שהתמנה בהתאם להסדר החדש, שזכה לתפקיד יוקרתי דווקא עקב קרבתו לשר, יהיה מסוגל לפסול עשיה באותם תחומים. האם הוא יהיה ירצה לקרוא תיגר כאשר מתפתה שר להפר את ההסדר? הרי, גם אם ימחה, זה לא יחייב.
שיהיה ברור: ליועצות וליועצים המשפטיים זאת פוזיציה לא נעימה לפסול החלטות בלתי חוקיות. ברור שיותר קל לזרום, באותו הרגע לשתוק, להנהן ולאפשר לשר לעשות ככל העולה על רוחו. אך עד עכשיו, אותם משפטנים הבינו היטב, כאשר ניגשו למכרז, שתפקידם יהיה לדאוג שהחלטות מתקבלות בצורה מקצועית, הוגנת ובהתאם לחוקי המדינה.
חשוב להדגיש: הפיכת היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה למינוי פוליטי, לא בהכרח ישפר את היכולת של שר לקדם את החזון שלו במשרד. גם היום, יש מספיק כלים. אלא אם התיקון יעבור, לראשונה הוא יאפשר לשר לקדם את האינטרסים האישיים שלו ללא הגבלה.
קחו לדוגמה חלוקת כספים לשלטון המקומי. משרדי ממשלה רבים מעבירים כספים לרשויות מקומיות. ברור ששרה, שצריכה להיבחר בפריימריז מעוניינת להטיב עם ראשי העיר שיוכלו אחר כך לתמוך בה בבחירות. היום, יועץ משפטי במשרד הממשלתי לא יאפשר חלוקה על בסיס מפלגתי, אלא בהתאם לקריטריונים ברורים. ברור גם, שאחרי התיקון, יועץ משפטי שהתמנה דווקא לחזק את מעמדו הפוליטי של חברו יקרוץ וישתוק כמו דג בעת חלוקת השלל. כך תהפוך מדינה מתוקנת לרפובליקת בננות.
ישנה סכנה נוספת באותם משרדי ממשלה שבמהלך השנים קיבלו סמכויות לאכוף חוקים רלוונטיים ובפועל מהווים זרוע ארוכה של רשות האכיפה. למשל, המשרד להגנת הסביבה מפעיל ״משטרה ירוקה״ ומערכת תביעה משלו. ישנם משרדים האחראים לאכוף את החוק נגד מהגרים בלתי חוקיים, בטיחות לקויה בעבודה - וכן הלאה. אם הרפורמה החדשה תתקבל, גם אם יוזהר שזה לא בסדר, שר יוכל להפעיל את המערכת הזאת כדי לרדוף את מי שירצה, שכן הוא ״רשאי לדחות את העצה המשפטית ולפעול בניגוד לה״. אותו שר יוכל לקבוע הסדרי טיעון, לבטל תביעות על דעת עצמו ובעיקר לא יהיה מחויב לשום מערכת נורמטיבית.
הושמעה טענה שביטול המעמד העצמאי של יועצים משפטיים יחזיר אותנו לימים הטובים - לפני שהשופט אהרן ברק הפר את האיזונים הממשלתיים הטבעיים. האמנם? לפני 35 שנה, כאשר אני הייתי מתמחה בשלכת היועץ המשפטי לממשלה, הרבה לפני שהשופט ברק נהיה לנשיא, השופט מאיר שמגר הוביל את בית המשפט העליון ביד רמה. בין שמגר וברק היה כבוד הדדי גדול, אך שמגר לא הסכים עם השופט ברק בהרבה נושאים. אך בקשר למעמדם של יועצים משפטיים במשרדי ממשלה, לא היו להם חילוקי דעות. לא מדובר בתפקיד של בית המשפט אלא לגמרי בהבטחת Good Governance. טענה כאילו ביטול עצמאותם של יועצים משפטיים בסך הכל ״מחזיר את הגלגל לתקופה של לפני המהפכה החוקתית״ - היא חסרת כל בסיס אמפירי. פשוט דמגוגיה.
חקיקת פסקת התגברות היא טעות קשה בעיניי, טעות העלולה להביא לפגיעה בזכויות אזרח ולחיזוק העריצות של הרוב. אך באופן מעשי, בית משפט עליון תמיד היה זהיר ובממוצע ביטל חוקים על בסיס חוקתי פחות מפעם בשנה. יש להניח שהתדירות הזאת לא תשתנה - עם או בלי פסקת התגברות. לעומת זאת - מידי יום, יועצים משפטיים מבטלים אלפי החלטות בלתי חוקיות במשרדי הממשלה השונים. כלומר, אם נתייחס לרפורמה המשפטית המסוכנת כולה, מדובר בפגיעה הרבה יותר קשה בשלטון החוק.
אני מניח שצריך כבר עכשיו להתחיל להכין תשובות למוסדות בינלאומיים כאשר יחליטו להוריד את דירוג האשראי של מדינת ישראל עקב הירידה במשילות וברמה הדמוקרטית של המדינה. אך אני דואג יותר למה שאנו נאמר לילדינו, כשיסבירו לנו שירד העניין שלהם לחיות כאן - במדינה מושחתת, בה נבחרי הציבור אינם כפופים לחוקים ולאינטרס הציבור.
פרופ׳ אלון טל, מן החוג למדיניות ציבורית באונ׳ תל-אביב היה חבר כנסת מטעם ״כחול לבן״ בכנסת ה-24.
