לפני ארבע שנים בדיוק פרסם מבקר המדינה דאז דוח חמור על המשרד להגנת הסביבה, שהצביע על כשלים רבים בתחום האכיפה נגד הפוגעים בסביבה. אבל למי שחשב שמקבלי ההחלטות יפעלו מהר כדי לתקן את הליקויים הפוגעים למעשה בכולנו - טעה, ובגדול. מדוח מעקב, המתפרסם אחר הצהריים (יום ג') עולה כי לא חל שינוי ניכר בתמונה שעליה הצביע הדוח הקודם וכי מרבית הליקויים לא תוקנו.
מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, כתב בדוח כי "על אף מודעות המשרד להגנת הסביבה והנהלתו למצב הדברים, החולשות המרכזיות במערך הפיקוח והאכיפה נותרו בעינן - ירידה בפיקוח במפעלים, היעדר תשתית תורתית מתוקפת שתהווה בסיס לפעילות המשרד להגנת הסביבה בתחום הפיקוח והאכיפה; מבנה תפקודי שמעורר קושי בביצוע תפקידי הפיקוח והאכיפה באופן מיטבי; פערים ניכרים בין היקף משימות הפיקוח והאכיפה ובין כוח האדם הממונה על ביצוען; ומיעוט פעולות אכיפה מינהליות ובעיקר פליליות באופן שעלול לפגוע בהרתעה נגד מעוולים סביבתיים".
בדוח הנוכחי בדקו אנשי משרד מבקר המדינה האם הליקויים הקשים, שעליהם הצביע המבקר הקודם, השופט בדימוס יוסף שפירא, תוקנו. למרות חשיבות הנושאים הסביבתיים, מצא המבקר אנגלמן כי ליקויים רבים לא תוקנו.
בדוח הקודם נמצא כי נגד רוב המפגעים המתועדים לא מתבצעות פעולות אכיפה מנהליות או אכיפה פליליות (כ-59% מכלל המפגעים הסביבתיים המדווחים המתועדים), והם מטופלים, אם בכלל, באמצעות הסדרה, וללא כללים אחידים לגבי אופן יישומה. כחצי מהמפגעים המהותיים (שהם מפגעים שאינם מסווגים כקלים - שיעור של 49% מהם) אף הם אינם נאכפים ומטופלים על דרך ההסדרה, אף שהם מסווגים כרגילים או חמורים, ונוהלי המשרד קובעים כי נדרשת אכיפה בגינם. שיעורים אלו אף גבוהים יותר במחוז דרום (כ-63% מהמפגעים המהותיים); במחוז חיפה (כ-53%); במחוז ירושלים (כ-57%); ובמחוז מרכז (כ-50%).
בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן, ושמסתמנת ירידה בשיעור האכיפה של המפגעים הנאכפים: נמצא כי ב-60% מהמפגעים המהותיים (2,203 מתוך 3,674) בתקופה הנבדקת (החל ב-2018 עד יוני 2022) לא ננקטו כלל אמצעי אכיפה (בהליך מינהלי או פלילי), ואם הם טופלו, הדבר בוצע באמצעות הסדרה המוזכרת בנוהל אכיפה, אולם אינה מוגדרת ואינה כפופה לכללים אחידים.
בדוח נכתב כי הדבר משקף עלייה של 11% בשיעור מפגעים מהותיים הנותרים ללא אכיפה מאז הדוח הקודם (שהיה אז 49%); עוד נמצא כי כ-70% מכלל המפגעים (המהותיים ושאינם מהותיים) המדווחים המתועדים (3,674 מתוך 5,199) אינם עוברים הליך אכיפה מינהלי או פלילי - נתון המשקף עלייה של 11% מאז הדוח הקודם (שהיה אז 59%). במצב זה נוצר תחום פעולה המנקז אליו, בשיעורים הולכים וגדלים, את מרבית המפגעים, והם מטופלים על ידי המשרד, אם בכלל, באמצעות הסדרה שאינה מתועדת כנדרש. היא לא כפופה לכללים אחידים ואינה נמצאת במתחם האכיפה הרשמי המתריע לפני כל הגורמים המעורבים על הפרה או מפגע סביבתיים ועל קיומה של אכיפה ראויה נגדם.
ליקוי נוסף, שעליו הצביע הדוח שפורסם לפני ארבע שנים, הוא כי רובם המכריע של תיקי החקירה בשנים 2014 עד יוני 2018 (כ-77%) נסגרו ללא הגשת כתב אישום, ובפחות מרבע מהם הוגש בפועל כתב אישום - שיעור של כ-1.7% בלבד מכלל המפגעים המהותיים שהתרחשו בשנים אלו.
בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן: הנתונים מצביעים על אכיפה פלילית בשיעור נמוך בכללותה ועל שיעור של 0.4% מפגעים מהותיים שבהם ממוצים ההליכים הפליליים עד תום ומוגש בהם כתב אישום. עוד עלה שסך המפגעים אשר נפתח בגינם תיק חקירה בשנים 2013 עד 2017 (4 שנים מתוך 4.5 שנים שנבדקו בדוח הקודם) היה 586, ומספר המפגעים בתקופה הנבדקת (בשנים 2018 עד 2021) היה 546, כך שהחל בשנת 2017 מסתמנת מגמת עלייה מסוימת במספר המפגעים המגיעים לכדי חקירה פלילית, אולם החל במשנת 2019 עד 2021 חלה ירידה של כ-43% במספר זה.
מנתונים נוספים של המשרד להגנת הסביבה עולה עוד שעד יוני 2022 נפתחו תיקי חקירה בגין 22 מפגעים סביבתיים. עוד נמצא שמנתונים נוספים של המשטרה הירוקה עולה כי סך הכול נפתחו 472 תיקי חקירה בתקופה הנבדקת (2018 עד יוני 2022); כי כ-40% (228) מכלל החקירות נפתחו ביוזמת המשטרה הירוקה; וכי בשנת 2021 חלה ירידה של 56% (39 לעומת 69) במספר תיקי החקירה שפתחה המשטרה הירוקה בהשוואה לשנת 2020, המספר הקטן ביותר של תיקים שנפתחו בעשור האחרון.
לגבי תורת האכיפה, כתב המבקר כי בדוח הקודם צוין שהמשרד להגנת הסביבה פועל ללא תורת אכיפה סדורה ושלמה. ומה קרה מאז? לפי ביקורת המעקב, הליקוי לא תוקן: נמצא שנושא גיבוש תורת האכיפה נמצא על סדר היום של המשרד משנת 2003. עם זאת, אף שבמהלך השנים מונו צוותים בעניין והאחרון שבהם מונה בשנת 2019, נכון ליולי 2022 המשרד נמצא עדיין בשלבים ראשוניים של גיבוש תורת אכיפה שתסדיר את פעולותיו בנושא הפיקוח והאכיפה.
המבקר בדק גם את לוחות הזמנים לטיפול במפגעים. בדוח הקודם עלה כי לוחות הזמנים לביצוע שלבי האכיפה המוגדרים בנוהלי האכיפה אינם מתאימים לצורכי האכיפה של המשרד להגנת הסביבה ואינם מוגדרים בהתאם למהות המפגע ולחומרתו. בביקורת המעקב עלה שהליקוי תוקן במידה מועטה. לוח הזמנים הנוכחי שבנוהל האכיפה, הקובע את לוחות הזמנים של כל שלבי פעולת האכיפה לגבי מפגעים קלים ורגילים, עודכן מעט ושונה בדצמבר 2020 ואולם לא תוקף על אף חלוף כשנתיים מאז גיבושו. לפיכך עלה כי גורמי האכיפה במשרד מתקשים לעמוד בלוחות הזמנים הקבועים בנהלים - כך שביוני 2022, מתוך כ-790 מפגעים שהיו פתוחים במערכת, הטיפול ב-483 מפגעים (61%) חרג מלוח הזמנים הנוכחי שנקבע בנוהל האכיפה הנוכחי (מהם 343 בהליך המינהלי ו-140 בהליך הפלילי).
בנוגע לאכיפה בזיקה לניהול סיכונים - בדוח הקודם עלה כי המשרד להגנת הסביבה לא השלים את הליך הפחתת הסיכונים המשרדיים שמיפה בשנת 2011 בסקר סיכונים תפעוליים שעשה המשרד. בנושא סיכונים קריטיים, ובהם היעדר קביעת סדר עדיפויות משרדי הנגזר מהסיכונים הסביבתיים ומהקשיים בביצוע האכיפה, ההליך כלל לא התחיל. מאז לא עשה המשרד להגנת הסביבה סקר סיכונים נוסף, ולא מונה מנהל סיכונים תפעוליים משרדי כנדרש. לפיכך תוכניות העבודה של אשכול אכיפה, לרבות המשטרה הירוקה, וכן של המחוזות - אינן מבוססות על מדרג של סיכונים סביבתיים.
בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן: נמצא שבחלוף 11 שנים מאז סקר הסיכונים האחרון, המשרד להגנת הסביבה לא עשה סקר סיכונים משרדי בכלל ובנושא פיקוח ואכיפה בפרט; כך שתוכניות העבודה של אשכול אכיפה, המשטרה הירוקה והמחוזות אינן מבוססות על מדרג סיכונים סביבתיים משרדי מתוקף.
גם בנוגע לתיעוד מפגעים סביבתיים הליקויים נותרו. בדוח הקודם עלה שנוהלי המשרד להגנת הסביבה מציינים במקומות שונים את החובה לתעד מפגעים סביבתיים במערכות המידע של המשרד. נמצא כי ניכרים פערים בין המחוזות במספר המפגעים המדוּוחים אצלם ובסיווגם לפי דרגת חומרתם, והמחוזות אינם מתעדים כנדרש את היקף המפגעים, למעט מחוז מרכז.
שיעור המפגעים הגבוה המדוּוח במחוז מרכז מעיד על תיעוד מעמיק ומקיף יותר של מפגעים מאשר בשאר המחוזות, ולאו דווקא על מפגעים רבים יותר. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן: נמצא שבתקופה הנבדקת (ינואר 2018 עד יוני 2022) תועדו במערכות המידע של המשרד 5,199 מפגעים, ובכלל זה פגיעות ונזקים סביבתיים או הפרות של רגולציה סביבתית, אך יש סוגי מפגעים שאינם מתועדים בה כמו פסולת, אסבסט, שפכים והדברה.
בנוגע למשטרה הירוקה, בדוח הקודם נכתב כי אף שתחומי האכיפה שבאחריות המשטרה הירוקה התרחבו מאוד עם חקיקתם של חוקים סביבתיים חשובים בעשור האחרון, ואף שהאתגרים הסביבתיים גברו, לא הייתה הלימה בין היקף התחומים והמשימות שהוספו לאחריותה של המשטרה הירוקה ובין כוח האדם שהוקצה לביצוע המשימות.
בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה: נמצא שהפער בין הצרכים והמשאבים עודנו משמעותי: בשל חקיקתם של חוקים סביבתיים, תחומי האכיפה שבאחריות המשטרה הירוקה התרחבו מאוד, בין היתר בשל עלייה של 250% בחקיקה הסביבתית משנת 2000; כמו כן נרשם גידול בהיקף אוכלוסיית ישראל של יותר ממיליון תושבים משנת 2015 (יותר מ-12%); וכן נרשם גידול של 58% (מ-748 ל-1179) במספר המפגעים הסביבתיים המתועדים ובמשימותיה של המשטרה הירוקה משנת 2015 - כל אלו הביאו לכך שהאתגרים שעימם מתמודדת המשטרה הירוקה גדלו בהיקפם ובמורכבותם.
עם זאת, נמצא שהתקנים שהוקצו למשטרה הירוקה בשנים 2015 עד 2022 לא אוישו במלואם (בשיעורים שנעים בין כ-20% לכ-15%-); וכי תקינת המפקחים במשטרה הירוקה קטנה בשנים אלה בתקן (מ-53 ל-52).
בהמשך הפרק הצביע המבקר על ליקויים נוספים, שלא תוקנו או תוקנו באופן חלקי. בסיכום הפרק כתב המבקר אנגלמן כי תיקון הליקויים חיוני אפוא להשגת היעדים בתחום האכיפה הסביבתית ולהתמודדות ראויה עם האתגרים הסביבתיים לסוגיהם שעימם מתמודדת המדינה ואשר צפויים להחמיר בעתיד.
"נתקן את הליקויים שעלו"
מהמשרד להגנת הסביבה נמסר בתגובה: "המשרד להגנת הסביבה פועל רבות לפיקוח הדוק ואכיפה נוקשה מול מזהמים, באמצעות זרועות הפיקוח והאכיפה הקיימות במחוזות ובאשכולות המשרד. כל זאת במסגרת האמצעים וכוח האדם העומדים לרשותו, במטרה לשמור על בריאות הציבור והסביבה. ואכן, גם מבקר המדינה עמד על הצורך הדחוף בהתאמת המשאבים הדרושים למשרד כדי שיוכל למלא את תפקידיו ומשימותיו בתחום הפיקוח והאכיפה הסביבתית. בכוונת השרה והמנכ"ל להעמיק בממצאי הדוח וליישם את תיקון הליקויים שעלו".
עוד נמסר מהמשרד להגנת הסביבה כי "תהליכי הפיקוח שעורך המשרד נועדו לבצע בקרה על מנת לזהות מפגעים ובעיות, לוודא כי מפעלים עומדים בדרישות הרגולציה הסביבתיות ולהביא למניעתם או להסרתם ולצמצום הפגיעה בסביבה ובציבור אם קרו. עצם קיום הפיקוח על ידי המשרד, הנוכחות במפעל והאפשרות שיתגלו הפרות, יוצרים במפעל תהליכי בדיקה עצמית, תיקון ליקויים ועמידה טובה יותר בדרישות הסביבתיות.
"במקרה הצורך, תהליכי הפיקוח מובילים לתהליכי אכיפה מנהלית או פלילית. בשל מורכבות והיקף התיקים, המשרד סבור כי נכון שההליכים הפליליים ינוהלו על ידי תביעה פנימית ולא על ידי תביעה חיצונית, ופועל בנושא מול הגורמים הרלוונטיים.
"במהלך השנים האחרונות מקדם המשרד להגנת הסביבה תהליכים משמעותיים רבים העומדים בליבת העשייה של המשרד, החל משלב הרישוי דרך הפיקוח ועד האכיפה והתביעה, כגון:
- המשרד מוביל רפורמה ברישוי סביבתי משולב אשר נוגעת לתפיסת ההפעלה של תהליכי הרישוי והפיקוח. במסגרת זו, עתידים מחוזות המשרד לעבור שינוי מבנה ארגוני ותוספת כוח אדם למימוש רפורמה ברישוי המשולב הכוללת פיקוח על מפעלים.
- המשרד מוביל יישום של רפורמת דיגיטל, בדגש על הקמת מערכת הליבה המסדירה את תהליכי הרישוי, הפיקוח, האכיפה והתביעה.
- בימים אלו, מגבש המשרד אסטרטגיה לתחום האכיפה והתביעה אשר תחל במהלך השנה הקרובה, שתשלים את ההסתכלות על שרשרת הרישוי: פיקוח, אכיפה, תביעה".
