הפרשנות של ד"ר גוטמן על תיק הביטוח
(צילום: אבי חי)
הרכב מורחב של בית המשפט העליון יקיים מחר (יום א') דיון באחת הסוגיות החוקתיות המשמעותיות ביותר להגדרת היחסים בין רשויות השלטון: מי בעל הסמכות בפרשנות הדין – בית המשפט או הרשות המבצעת?
מדובר בערעור על "פרשת זליגמן", ואף שזהו תיק אזרחי העוסק בענייני ביטוח ונשמע אפרורי ומעורר פיהוק, לא לחינם יועבר הדיון בשידור חי. הוא עומד בלב הוויכוח המשפטי, המשילותי, הציבורי והיצרי שחוצה את החברה בישראל כבר שנים ארוכות, ועוסק ביחסי הכוחות בין הממשלה לשופטים.
אז על מה מדובר? מדי יום נדרשים גופי הרשות המבצעת – משרדי הממשלה, הרגולטורים השונים, כוחות הביטחון וכו' – להכריע בשאלות של פרשנות הדין הנוגע לסמכויותיהם ויישומו. נניח למשל שהמשטרה גיבשה בעבר נוהל לאישור הפגנות ליד בתים פרטיים של אישי ציבור. נקבע בו ש"הפגנה ליד בית פרטי של איש ציבור תוגבל ל-200 משתתפים ותסתיים בשעה 23:00".
בעקבות ריבוי המחאות ליד מעון ראש הממשלה ברחוב בלפור, פונה מפקד מחוז ירושלים לייעוץ המשפטי של המשטרה, ומבקש חוות דעת אם הנוהל האמור חל גם במקרה זה. היועץ המשפטי של המשטרה קובע כי לעמדתו, המונח "בית פרטי" בנוהל כולל גם את מעונו הרשמי של ראש הממשלה, שכן התכלית הייתה להפחית הפגנות בשכונות מגורים ולצמצם את הפגיעה בשכנים של איש הציבור. בעקבות עמדה פרשנית זו מחליטה המשטרה להגביל באופן משמעותי את ההפגנות במקום, ובתגובה עותרים המפגינים לבג"ץ. כיצד על בית המשפט להתייחס לגישה הפרשנית של המשטרה לנוהל?
על פי הגישה המקובלת במשפט הישראלי, יש לתת משקל מסוים לפרשנות של הרשות המינהלית לדין (במקרה זה, המשטרה), אך על בית המשפט עצמו להעניק לדין את הפירוש הנראה לו הנכון ביותר. בית המשפט נוקט גישה שלפיה, בהתאם לעקרון הפרדת הרשויות, יש להעניק לרשות השופטת את העליונות בכל הקשור לפרשנות הדין. על בית המשפט לבחור בפירוש הדין הנראה לו ראוי, ולא לכבד את הפירוש של הרשות המינהלית הנראה לו כסביר.
גישה פרשנית חדשה
בפסק הדין שניתן לפני כשנתיים בפרשת זליגמן התרחש שינוי ממשי בחלוקת הסמכויות בין הרשויות בפירוש הדין. התעוררה שם שאלה בדבר פרשנות הנחיות של המפקח על הביטוח אגב דיון בתובענה ייצוגית. בין הצדדים התעוררה מחלוקת סביב השאלה באילו נסיבות רשאיות חברות ביטוח לגבות ריבית מיוחדת בגין פריסת פרמיה לתשלומים חודשיים.
בית המשפט המחוזי ביקש לקבל את עמדתו של המפקח על הביטוח, וזה הגיש עמדה פרשנית קצרה שגיבתה את חברות הביטוח. חרף זאת, בית המשפט המחוזי אישר את הבקשה לאישור תובענה ייצוגית.
ד"ר מתן גוטמן באולפן ynet
(צילום: ירון ברנר)
בבקשת רשות הערעור שהגישו חברות הביטוח הן הסתמכו על עמדתו הפרשנית של המפקח, וטענו שהיא מעניקה להן הגנה. ואכן, שופטת העליון יעל וילנר קיבלה את טענתן. היא קבעה שבמוקד ההכרעה מצויה השאלה – מהו המשקל שיש לייחס לעמדת המאסדר (רגולטור) בעת פרשנות הנחיותיו? היא פסקה שכל עוד העמדה סבירה, אזי בית המשפט לא יעניק פרשנות משלו לדין, אלא יכבד את זו של הרשות המינהלית.
בכך אימץ בית המשפט גישה פרשנית חדשה בדין הישראלי בדבר "מתחם הפרשנות הסבירה לרשות המינהלית". לראשונה נקבע שאין לשופטים את העליונות ביחס לפרשנות הדין, ושברירת המחדל של בית המשפט תהיה לאמץ עמדה פרשנית סבירה של גופי הממשלה ביחס להנחיותיהם.
זכרו את פסק דין בנק המזרחי
הבדל עמוק מצוי בין הגישה המקובלת של מתן משקל או מעמד לפרשנות של הרשות המינהלית לבין גישת "מתחם הסבירות" לפי הלכת זליגמן. לפי הראשונה, בית המשפט יכול להשתכנע מהעמדה הפרשנית של הרשות אך עליו לתת לחוק את הפרשנות הנכונה ביותר לדעתו. ואילו בגישה השנייה בית המשפט נשלט למעשה על ידי הגישה הפרשנית של הרשות. כלומר, עליו לקבל את עמדתה גם אם אינה מקובלת עליו, כל עוד היא סבירה.
כך למשל, בדוגמה שהובאה בדבר פרשנות נהלי המשטרה לגבי מחאה מול בית איש ציבור, תוביל גישת "מתחם הסבירות" כמעט בהכרח לדחיית העתירה של המפגינים, שכן הפרשנות של המשטרה סבירה ואפשרית. זאת אף שבית המשפט עצמו היה ככל הנראה מגיע לפרשנות שונה לחלוטין שלפיה מעון רשמי של המדינה אינו מהווה "בית פרטי", לאור חשיבות חופש הביטוי וההפגנה.
מקורה של גישת "מתחם הפרשנות הסבירה" הוא בהלכת שברון במשפט האמריקני. כיום הלכה זו מצויה בלבו של ויכוח עמוק בין המחנה השמרני לבין המחנה הליברלי בארה"ב. הראשון מנסה לבטל הלכה זו, ורואה בה את הביטוי לכוח הרב מדי שקיבלו הפקידים ברשויות המינהל על חשבון הגופים הפוליטיים הנבחרים.
כעת מגיעה הלכת זליגמן להכרעה בעליון בהרכב מורחב בראשות המשנה לנשיאה חנן מלצר. כאמור, דיון נוסף זה, העוסק בשאלות חוקתיות ראשונות במעלה, מתקיים אגב דיון במשפט אזרחי. אך אין לטעות בחשיבות ובתקדימיות של הפרשה, ולא בכדי נקבע שהדיון זה יועבר בשידור ישיר. גם פסק הדין המכונן של המהפכה החוקתית בפרשת בנק המזרחי ניתן במסגרת ערעור אזרחי. בדומה, גם הלכת זליגמן עשויה להיות בעלת השלכות חוקתיות משמעותיות על יחסי הרשויות בישראל.
ד"ר מתן גוטמן, הפרשן המשפטי של אולפן ynet, הוא מומחה למשפט חוקתי ומינהלי, מהמרכז הבינתחומי
