לנערות בסיכון שנמצאות בפנימייה יש סיכוי גדול יותר ללדת לפני גיל 17, לבוגרי פנימיות לנוער בסיכון יש סיכוי גבוה יותר לשהות במעצר או מאסר. כך עולה מדוח חריף של מבקר המדינה על הטיפול בילדים בסיכון שהוצאו מביתם שפורסם היום (ג'). המבקר התייחס גם לתוכנית של משרד החינוך לצמצם את הפערים בין התלמידים באמצעות תקצוב דיפרנציאלי – וקבע שהיא נכשלה.
במהלך השנים 2021-2016 שהו בממוצע יותר מ-11 אלף ילדים במסגרות של פנימייה, אומנה או אימוץ. מדובר בילדים שהיו במצבי קיצון של סיכון והזנחה, ובעקבות התערבות רשויות המדינה הועברו ממשפחתם למסגרות אחרות.
המדיניות הרשמית של משרד הרווחה גורסת שיש לתת לילד בית קבוע. לפי המדיניות, מתעדפים קודם חזרת הילד לביתו לאחר שיקום ההורים או אימוץ, ורק לאחר מכן השמה בפנימייה או במשפחת אומנה. למרות זאת, רוב מוחלט של הילדים שהוצאו מבתיהם נותרו במסגרות חוץ ביתיות כמו פנימיות ומשפחות אומנה.
לפי דוח המבקר, רק עשרה אחוזים חזרו לבית ההורים ואילו פחות מאחוז אומצו. "רוב הילדים נותרים במסגרות חוץ ביתיות, מרביתם בפנימיות והיתר באומנה. שיעורי ההשמות באומנה בישראל נמוכים מאלו שבמדינות אחרות, לעומת זאת, שיעור ההשמה בפנימיות גבוה מהמקובל".
דוח המבקר הצביע על כך שפנימייה אינה המסגרת המתאימה לילדים צעירים, אבל למרות זאת 30% מהילדים מתחת לגיל שמונה שהוצאו מביתם הושמו בפנימייה. לפי המבקר, 83% מהם ימשיכו לשהות בפנימיות כל זמן שיהיו במסגרות חוץ-ביתיות, וסיכוייהם לעבור בין המסגרות גדלים.
"נמנעת מהם הזכות לחיים במשפחה והזכות ליציבות ולעקביות בחייהם", כתב המבקר. "הם חווים אי ודאות וחוסר יציבות לאורך זמן, חוויה המועצמת בגילים הצעירים, שכן לשנה בחיי ילד צעיר השפעה משמעותית בהרבה מזו של שנה בגיל בוגר".
הדוח ציין כי לנערה בסיכון שנמצאת בפנימייה יש סיכוי פי שישה ללדת לפני גיל 17 בהשוואה לנערה באוכלוסייה הכללית, ופי 1.5 בהשוואה לנערה שנמצאת אצל משפחת אומנה. לנער שנמצא בפנימייה יש סיכוי פי שמונה להיות במעצר או במאסר בבגרותו ביחס לבחור מקביל באוכלוסייה הכללית, ופי 2.5 מהסיכוי של בוגר משפחת אומנה להיכנס למעצר או מאסר.
הדבר משפיע רבות על בוגרי הפנימיות. דוח המבקר מצא כי לבוגרי פנימיות שנבדקו "נזקקות רבה יותר מזו של נבדקים בוגרי אומנה, הבאה לידי ביטוי, בין היתר, בחזרה לקבלת שירותי רווחה בבגרותם, קבלת גמלת הבטחת הכנסה בשל הכנסות נמוכות והזדמנות מועטה יותר להשתלבות מוצלחת בחברה מזו של בוגרי האומנה".
אין פיקוח, אין תוכנית טיפול
אחת המטרות בהשמת ילדים בסיכון במשפחות אומנה היא לאפשר להם להשתקם מהפגיעות שחוו ולסייע להם לפתח חיים נורמטיביים בעתיד, ולשם כך רשויות הרווחה מכינות תוכניות טיפול. עם זאת, מבקר המדינה מצא כי ב-80% מתיקי הילד לא נמצאו תוכניות הטיפול המעודכנות, שעל פי חוק יש לקבוע עבור הילד ולתעד אותן.
גם הפיקוח על משפחות האומנה לקה בחסר – בין ינואר 2021 לאפריל 2022 בדקו מפקחות האומנה בסך הכול כ-119 תיקי ילדים – שיעור נמוך של כשלושה אחוזים בלבד מכלל התיקים של הילדים ששהו באותה התקופה אצל משפחות אומנה.
לפי המבקר, רק כשליש מהילדים נמצאים באומנת חירום – מסגרת שבה שוהים ילדים שבשל חשש לשלומם נדרש להם סידור מגורים מחוץ לבית באופן מידי. השהייה במסגרת אומנת חירום מוגבלת לשלושה חודשים בלבד, אך לפי הדוח 44% מהילדים שוהים במסגרת זו הרבה יותר מהזמן המרבי המותר בחוק, חלקם אף יותר משנה.
חוזר מנכ"ל משרד הרווחה מ-2004 הגדיר שפרק הזמן המרבי לשהייה במשפחות אומנה יהיה ארבע שנים. למרות הזמן שחלף, מבקר המדינה מצא כי כ-35% מהילדים המושמים במשפחת אומנה נשארים בה גם אחרי ארבע שנים, כמחציתם שוהים במשפחות פרק זמן כפול מכך ואף יותר.
הדוח התייחס גם להשמות באומנה ובאומנת חירום ברשויות ערביות וחרדיות, וטען כי משרד הרווחה לא פיתח מתווה או הנחיות מותאמות לליווי ילדים מהחברה הערבית או החרדית המושמים באומנה. "אנשי מקצוע העלו חסמים להשמה באומנה ולמסירה לאימוץ הייחודיים לחברה הערבית, בהם מחסור באנשי מקצוע דוברי ערבית, ההתנגדות להוצאה מחוץ למשפחה המורחבת וקושי באימוץ על פי הדת המוסלמית".
"עלו גם חסמים להשמה חוץ-ביתית בחברה החרדית", ציין המבקר. "מחסור במשפחות אומנה חרדיות לצד מחסור בפנימיות המותאמות לחברה החרדית, התנגדות לטיפול, קבלת החלטה בדבר משפחת האומנה על ידי קבלת הקהילה ולא על ידי רשויות הרווחה, וחשדנות כלפי הרשויות".
הכסף הולך לפנימיות ולא לשיקום ההורים
בשנת 2021 הוקמו כ-970 מיליון שקלים לטיפול בילד שהוצא מביתו ולשיקום הוריו. כ-20 מיליון שקלים הוקצו לשיקום ההורים, כ-10 מיליון לאימוץ, כ-200 מיליון לאומנה וכ-740 מיליון שקלים לפנימיות. דוח המבקר העלה כי עלות הטיפול בילד שהוצא מביתו והושם בפנימייה היא הגבוהה ביותר מבין האפשרויות. העלות החודשים לילד שהושם בפנימייה (כ-12 אלף שקלים) היא פי שלושה מהעלות החודשית לילד שהושם באומנה (כ-4 אלף שקלים) ופי שישה מהעלות החודשית לילד שאומץ (כ-2,000 שקלים).
המבקר מצא עוד כי בניגוד למדיניות משרד הרווחה, 91% מהאימהות לילדים שהוצאו מביתם ב-2017 לא השתתפו בשום תוכנית במימון המשרד – לא לפני הוצאת הילדים ולא לאחר ההוצאה. זאת למרות החשיבות הרבה שמיוחסת לשיקום ההורים. המבקר ציין כי שיעורי התקציב הנמוכים לתוכניות השיקום והקשיים בטיפול בהורים אלו מונעים מההורים לקבל את הטיפול שהם זכאים לו, ומילדיהם לשוב לביתם.
דוח המבקר ציין כי בהתאם להנחיית היועמ"ש, מדיניות משרד הרווחה היא לתת קדימות לזוגות הטרוסקסואלים באימוץ ילד, ולמסור ילד לאימוץ על ידי זוגות חד-מיניים במצבים מיוחדים. לפי הדוח, בין השנים 2013-2021 נמסרו רק שבעה ילדים לאימוץ זוגות חד-מיניים מתוך 835 הילדים שנמסרו לאימוץ. כל הילדים הם עם צרכים מיוחדים או מעל גיל שנתיים. לשם השוואה, שיעור הילדים שאומצו על ידי זוגות חד מיניים באנגליה היה 15% מהילדים שאומצו ב-2021.
הפערים בין התלמידים עדיין גבוהים
מבקר המדינה הקדיש פרק נרחב למודל התקצוב הדיפרנציאלי לחינוך היסודי וחטיבות הביניים, שאמור היה לצמצם את הפערים בין התלמידים בישראל. שמונה שנים לאחר תחילת המודל, משרד החינוך לא השיג את היעדים – והפערים התקציביים לא נסגרו. המבקר העיר כי הנתונים מעמידים בספק את התפיסה של המודל, שנמסכת בעיקר על חלוקת תקציבים דיפרנציאלית לבתי הספר על פי המצב החברתי-כלכלי של תלמידיהם.
מבקר המדינה בחן את נתוני מבחני המיצ"ב של 2108 ומצא פערים ניכרים בציונים הממוצעים בכל מבחני ההישגים בין נבחנים בעלי רקע חברתי-כלכלי גבוה לנבחנים בעלי רקע חברתי-כלכלי נמוך. גם במבחני פיז"ה שנעשו באותה שנה נמצאו פערים ניכרים בכל מבחני האוריינות בין תלמידים בעלי רקע חברתי-כלכלי שונה. הפערים היו הן בחינוך היהודי והן בחינוך הערבי.
פערים נוספים נמצאו גם בין המגזר היהודי למגזר הערבי. לא זו בלבד שבכל אחד ממבחני האוריינות הציון הממוצע של כל קבוצה חברתית-כלכלית במגזר היהודי גבוה הרבה יותר מציון מקבילתה במגזר הערבי, אלא גם הציון הממוצע של הקבוצה החלשה במגזר היהודי גבוה מהציון הממוצע של הקבוצה החזקה במגזר הערבי - ב-2.5% באוריינות מתמטיקה, ב-5% באוריינות מדעים וב-10% באוריינות קריאה. יצוין, כי שיעורי ההשתתפות בקרב מוסדות חינוך חרדיים לבנים היו נמוכים במיוחד ובלתי מייצגים ולפיכך הפערים שנמדדו אינם מבטאים את השפעתה המלאה של קבוצה זו.
עוד נמצא כי שיעור שעות הטיפוח שהוקצו בישראל בשנת הלימודים הקודמת לחינוך היסודי ולחטיבות הביניים מכלל שעות התקן היה כ-12% וכי בין 2015 ל-2018 חלה ירידה בהישגי כל התלמידים דוברי העברית במבחן פיז"ה. בנוגע לתלמידים דוברי ערבית, הפערים בציוני מבחני פיז"ה בין תלמידים מרקע חברתי-כלכלי גבוה לתלמידים מרקע נמוך גדלו במידה ניכרת.
בתי הספר החלשים לא קיבלו את החיזוק הייעודי
דוח המבקר העלה כי למרות הזמן שעבר מתחילת הפעלת תוכנית התקצוב הדיפרנציאלי משרד החינוך לא השיג את יעדיה, והפערים התקציביים לא נסגרו. בדוח נכתב כי הפער בתקציב הממוצע לתלמיד בכל שלבי החינוך, בין הרשויות באשכולות החברתיים-הכלכליים הגבוהים לאשכולות הנמוכים מגיע ל-3,400 שקלים.
ליקויים נמצאו גם בתוכנית מרום, שנועדה לחזק את בתי הספר החלשים ולהיות מהלך משלים למודל התקצוב הדיפרנציאלי. לפי המבקר, התוכנית לא נתנה את המענה המשלים הנדרש לרוב בתי הספר החלשים ביותר, שהיו אוכלוסיית היעד העיקרית של המודל. בביקורת על כי 59% מבתי הספר בחמישון הטיפוח החלש לא השתתפו בתוכנית מרום, שעלתה בין השנים 2016-2022 כ-140 מיליון שקלים.
המבקר מצא שפערי התקציב הממוצעים בחינוך היסודי בין תלמיד יהודי בחינוך הממלכתי והממלכתי דתי ובין תלמיד בחינוך החרדי הגיעו לכ-15% ולכ-30% בהתאמה. בחמישון הטיפוח החלש נמצאו פערי תקציב בין תלמיד יהודי לתלמיד ערבי של 16% בחינוך היסודי ו-19% בחטיבות הביניים.
מבקר המדינה המליץ למשרד החינוך לגבש תוכנית רב-שנתית למתם מענה מקיף לבתי הספר החלשים במגזרי האוכלוסייה השונים, בשיתוף נציגי הרשויות המקומיות ורשתות החינוך במגזרים השונים. כדי להגביר את יעילות התקצוב הדיפרנציאלי, המליץ המבקר שהקצאת המשאבים הדיפרנציאלית תביא בחשבון את הכנסות בית הספר ממקורות אחרים, ובכלל זה המשאבים שהרשויות המקומיות מעבירות ממקורותיהן העציים ואת ההכנסות ממשקי הבית.
בה בעת, המליץ המבקר ךמשרד, לזהות את הפעולות שנקט במשך השנים והיו בעלות ערך המוסף הרב ביותר לגבי שיפור ההישגים של תלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך ולגבי צמצום הפערים בינם לבין תלמידים מרקע גבוה. המבקר המליץ למשרד למקד מאמץ בפעולות אלו, לצד פעולות ותוכניות חדשות שיגובשו למטרה זו, כדי למצות באופן היעיל ביותר את המשאבים הציבוריים של מערכת החינוך.
