אחרי פסק הדין ההיסטורי של בג"ץ שפסל את החוק לביטול עילת הסבירות, בית המשפט העליון פרסם הערב (רביעי) את החלטתו באשר ל"חוק הנבצרות" - תחולתו של תיקון מספר 12 לחוק יסוד: הממשלה לגבי הסדר נבצרות ראש הממשלה - וקבע ברוב של שישה שופטים מול חמישה כי הוא לא יחול בכנסת הנוכחית. השופטים קבעו כי מדובר ב"תיקון פרסונלי מובהק שמהווה שימוש לרעה של הכנסת בסמכותה המכוננת".
את דעת הרוב כתבו נשיאת בית המשפט העליון היוצאת אסתר חיות, ממלא מקום הנשיא עוזי פוגלמן והשופטים יצחק עמית, דפנה ברק-ארז, ענת ברון ועופר גרוסקופף. מנגד, השופטים נעם סולברג, דוד מינץ, יוסף אלרון, יעל וילנר ואלכס שטיין סברו כי דין העתירות בעניין להידחות. מרבית שופטי הרוב קבעו כי חקיקת התיקון נועדה לשרת תכלית פרסונלית מובהקת - קידום האינטרסים האישיים של ראש הממשלה והסרת כבלי המגבלות המשפטיות שחלו עליו, בצל הליך הפלילי המתנהל נגדו.
חוק הנבצרות הוא תיקון ל"חוק יסוד: הממשלה", שעוסק בתנאים בהם ניתן להוציא לנבצרות ראשי ממשלה. את התיקון לחוק העבירה הקואליציה הנוכחית במהירות בתגובה לעתירה שביקשה להוציא לנבצרות את ראש הממשלה בנימין נתניהו. אותו תיקון בעצם ביטל את האפשרות להוציא ראש ממשלה לנבצרות מטעמים שקשורים לעניינים פליליים. העתירה שקראה להוציא את נתניהו לנבצרות עוד טרם נידונה בבג"ץ. בפסק הדין שפורסם הערב הובהר כי אין הוא עוסק בשאלת קיומה של עילה להכרזה על נבצרות ראש הממשלה המכהן או בהסדר ניגוד העניינים שלו ודרכי אכיפתו.
בפסק הדין, באורך 212 עמודים, נקבע בדעת רוב כי בחוקקה את תיקון מספר 12 לחוק יסוד: הממשלה, עשתה הכנסת שימוש לרעה בסמכותה המכוננת מאחר שהחלתו המיידית של התיקון היא פרסונלית ולא כללית. נפסק כי על התכלית הפרסונלית ניתן ללמוד, בין היתר, מאמירותיהם המפורשות של חברי הכנסת בהליך חקיקת התיקון; מכך שהתיקון הונח על שולחן הכנסת מיד לאחר שהוגשו עתירות בעניין נבצרותו של ראש הממשלה וחקיקתו הסתיימה זמן קצר לפני מועד הגשת התגובה לעתירות אלה; מתחולתו המיידית של התיקון; ומדבריו המפורשים של ראש הממשלה זמן קצר לאחר שאושר התיקון בכנסת.
10 צפייה בגלריה
"עניינו האישי של ראש הממשלה המכהן היה המניע לחוק". נשיאת העליון היוצאת אסתר חיות
(צילום: מארק ישראל סלם)
הנשיאה היוצאת חיות הדגישה בחוות דעתה כי אחד המאפיינים הבסיסיים ביותר לזיהוי נורמה חוקתית הוא כלליותה, והוסיפה והדגישה כי חוקי היסוד נועדו לעגן נורמות כלליות שיעצבו את דמותה של המדינה לטווח הארוך. חיות עמדה על כך שאופיו הפרסונלי של התיקון אינו נלמד ישירות מלשונו - שמנוסחת על פניו כנורמה כללית - אלא מתכליתו הפרסונלית. "בחינת מכלול הנסיבות מעידה כמאה עדים על כך שהתכלית העיקרית אשר לשמה נחקק התיקון, בראייה צופה פני עתיד, היא מתן מענה לסיכון משפטי קונקרטי (קביעה בדבר נבצרות) שאיים - לתפיסת מחוקקי התיקון - על ראש הממשלה המכהן", כתבה חיות.
הנשיאה בדימוס פירטה בחוות דעתה כי "תחולתו המיידית של התיקון, האופן שבו הוצג על ידי יוזמיו ותומכיו, עיתוי הגשת הצעת התיקון, קצב השלמת חקיקתו וכן תוצאותיו הנורמטיביות - מלמדים בהצטברותם כי עניינו האישי של ראש הממשלה המכהן לא היה רק המניע לחקיקת התיקון, אלא גם ההצדקה הדומיננטית לחקיקתו במועד שבו הוא נחקק". חיות הוסיפה כי "מקום שבו הרוב הפוליטי ברשות המכוננת מתגייס לתקן חוק יסוד לצורך מתן מענה נקודתי לעניינו של אדם ספציפי, טמונה בכך חומרה מיוחדת והדברים יפים מקל וחומר בהינתן העובדה שאותו אדם מכהן כראש הממשלה". בכך, לגישתה, יש משום "פגיעה קשה וחריגה בהיקפה בעקרון לפיו כולם שווים בפני החוק".
10 צפייה בגלריה
"היעדרו של חוק יסוד: החקיקה - אין משמעו שכל שימוש שתעשה הכנסת בכותרת 'חוק יסוד' תוביל לכינון הסדרים חסינים מביקורת שיפוטית". מ"מ הנשיא עוזי פוגלמן
(מתוך אתר הרשות השופטת)
השופטת ברק-ארז סברה כי תיקון מספר 12 הוא תיקון פרסונלי מאחר שהוא חל על ראש הממשלה במועד שבו זהותו כבר ידועה, בזמן שמתנהל הליך פלילי בעניינו וישנן עתירות תלויות ועומדות להכרזה על נבצרותו. במצב דברים זה, לגישתה, יש לראות בתיקון ככזה שנתפר למידותיו של ראש הממשלה, ודי בכך. על כן, שופטי הרוב קבעו כי הסעד המתאים הוא דחיית המועד שבו ייכנס התיקון לתוקפו, ובכך יינתן מענה לעיקר הפגם הפרסונלי שנפל בו.
מ"מ הנשיא פוגלמן עמד בפסק דינו על כך שאחד ממאפייניו היסודיים של חוק במדינה דמוקרטית הוא תחולתו הכללית, ועל כך שבמסגרת הליך החקיקה המחוקק נדרש להעמיד לנגד עיניו את האינטרס הציבורי הכללי, ולא לעצב את החוק כאשר טובתו של אדם ספציפי עומדת לנגד עיניו. "עקרון זה חל ביתר שאת כאשר עסקינן בחקיקת חוקי היסוד", כתב. פוגלמן עמד על כך שפגם פרסונלי עשוי לדבוק בחקיקה גם אם חוק היסוד על פי לשונו אינו מכוון לאדם ספציפי, מקום שביסוד החיקוק ניצבה תכלית פרסונלית. בהקשר זה הבחין מ"מ הנשיא בין המניע לחקיקה לתכליתה.
10 צפייה בגלריה
"הכנסת מוסמכת לחוקק חוק פרסונלי, אך ראוי כי הדבר ייעשה בנסיבות חריגות ומיוחדות". השופט עמית
(צילום: עמית שאבי )
פוגלמן עמד על מגמת השחיקה והזילות במעמדם של חוקי היסוד והדגיש כי היעדרו של חוק יסוד: החקיקה - אין משמעו שכל שימוש שתעשה הכנסת בכותרת "חוק יסוד" תוביל לכינון הסדרים חסינים מביקורת שיפוטית.
השופט יצחק עמית, שצפוי להתמנות לתפקיד נשיא בית המשפט העליון אם שיטת הסניוריטי לא תשתנה, קבע שנורמה משפטית חקיקתית אמורה להיות כללית, והכלליות של הנורמה היא חלק משלטון החוק המהותי. "הגם שחקיקה פרסונלית אינה רצויה, היא אינה אסורה אך ורק בהיותה פרסונלית. הכנסת מוסמכת לחוקק חוק פרסונלי, אך ראוי כי הדבר ייעשה בנסיבות חריגות ומיוחדות", אמר. עמית דחה את הגישה שלפיה אין לזהות נורמה כפרסונלית כל עוד לשונה היא כללית. "באשר לשיטה זו, די יהיה בעטיפת החוק בלשון ניטרלית של נורמה כללית כדי להוציאו מכלל פרסונליות", כתב.
סולברג: הכנסת נקראת לעשות את המוטל עליה לאלתר - ולכונן את חוק יסוד: החקיקה
בדעת המיעוט, השופטים סולברג, מינץ ואלרון הסתייגו מעצם השימוש בדוקטרינת השימוש לרעה בסמכות המכוננת, ולגופם של דברים סברו כי תיקון מספר 12 אינו תיקון פרסונלי. בהקשר זה הבחינו השופטים בין המניע לחקיקת התיקון לבין תכליתו - שלשיטתם הייתה לקבוע הסדר כללי בדבר הוצאתו של ראש ממשלה לנבצרות. השופטים סולברג ומינץ קבעו כי אף אם היה מקום להחיל את דוקטרינת השימוש לרעה בסמכות המכוננת, תוצאתה המתבקשת היא הפיכתו של חוק היסוד לחוק רגיל, ולא דחיית תחולתו.
10 צפייה בגלריה
"החוק אינו פרסונלי - ואין סמכות להתערב בחקיקת יסוד". השופט נעם סולברג
(צילום: שלו שלום)
השופט סולברג קרא בפסק הדין לכנסת לחוקק את חוק יסוד: החקיקה: "נודה על האמת, הביקורת השיפוטית על חוקי יסוד איננה מרוסנת עוד כבעבר. הדבר איננו בגדר סוד, וחברי תולה זאת בהתמהמהותו של המחוקק מלמלא חובתו, לשנס מותניו, ולכונן את חוק יסוד: החקיקה - אשר ישריין ויבצר כדבעי את חוקי היסוד מפני שינויים תדירים בעקבות כל רוח מצויה. יחד עם זאת, סברתי, ועודני סבור, כי אין זה מתפקידנו להחלץ חושים ואל לנו להניח על דעת עצמנו פיגומים ולבנות את עמודי התווך והמפלסים החסרים בבנייננו החוקתי החסר. הכנסת נקראת לעשות את המוטל עליה, לאלתר - לכונן את חוק יסוד: החקיקה. אין מנוס. האזעקה נשמעת. בנפשנו הדבר".
בניגוד לעמדת השופט סולברג, חיות סבורה כי מקום שהכנסת עשתה שימוש לרעה בכובעה כרשות מכוננת, לא ניתן "לחבוש על ראשה" בדיעבד את כובעה כמחוקקת של חוקים רגילים - ובכך להפוך לחוק רגיל את מה שהוכתר על ידה באופן פגום כחוק יסוד. לגישתה, מהלך כזה מקבע את החולשות שבהן לוקה המפעל החוקתי הישראלי ואף מעודד את המשך ניצולן לרעה. הנשיאה היוצאת הוסיפה וקבעה כי במקרה הנ"ל נוצר צורך החלטי במתן סעד חוקתי הדוחה את מועד תחולתו של התיקון (להבדיל ממהלך פרשני המוביל אף הוא לתוצאה זו), וזאת לשם "עצירת סחף הפגיעה התכופה, המתמשכת והמצטברת במפעל חוקי היסוד".
השופט יוסף אלרון, שבאוגוסט האחרון הודיע בצעד חסר תקדים כי יתמודד על נשיאות בית המשפט העליון בניגוד לשיטת הסניוריטי, שב על עמדתו העקרונית שלפיה אין מקום לעריכת ביקורת שיפוטית על חוקי יסוד מכוח הדוקטרינות שהתפתחו בפסיקת בית המשפט, וכי אף אם קיימת סמכות לביקורת שיפוטית מעין זו - הרי שהיא שמורה למקרים חריגים וקיצוניים של פגיעה בזכויות היסוד של הפרט וכמוצא אחרון בלבד. לדבריו, מאחר שתיקון מספר 12 לא פוגע בזכויות יסוד של הפרט - עניינו אינו בא בגדר מקרים חריגים אלה. השופט אלרון כתב כי עמדתו העקרונית משליכה גם על מקרה זה, הגם שהסעד העומד על הפרק אינו בטלות התיקון, אלא דחיית תחולתו.
10 צפייה בגלריה
"אף אם קיימת סמכות לביקורת שיפוטית על חוקי יסוד - הרי שהיא שמורה למקרים חריגים וקיצוניים של פגיעה בזכויות היסוד". השופט אלרון
(צילום: אוהד צויגנברג)
השופט שטיין סבר כי תוכנו, תכליתו ותוצאתו של תיקון מספר 12 אינם פרסונליים. השופטת וילנר סברה כי דרישת הכלליות עניינה בתחולת הנורמה, ולא בשיקולים פרסונליים שעמדו לנגד עיני חברי הכנסת בעת כינונה, ובהתאם סברה כי מכיוון שתחולתו של התיקון כללית - הרי שהוא עומד בדרישה האמורה.
את העתירות נגד חוק הנבצרות הגישו התנועה למען איכות השלטון וח"כ עודד פורר (ישראל ביתנו). התנועה לאיכות השלטון טענה כי זהו תיקון פרסונלי אשר "חותר תחת הבסיס המשטרי בישראל לפיו הרשות השופטת מאזנת ובולמת את הרשות המבצעת והרשות המחוקקת – וכינונו הוא מעבר נוסף אל דיקטטורה". עוד טענה התנועה נגד תחולתו המידית של החוק, והסבירה כי הוא "יוצר תקדים חדש ומסוכן. ככל שלא עולה בידי מי שאוחז בראשות הממשלה לשנות את ההסדרים החוקתיים, כך הוא הולך ומשנה אותם בהתאם לנוחיותו, נוכח הרוב המזדמן שברשותו".
מהתנועה לאיכות השלטון נמסר לאחר מתן פסק הדין: "החלטת בית המשפט היא ניצחון חשוב לציבור הישראלי. חוקי היסוד הם לא פלסטלינה שראש הממשלה יכול לשנותם חדשות לבקרים". יו"ר התנועה, עו"ד ד"ר אליעד שרגא, מסר: "בית המשפט בהחלטתו השיב את ההיגיון שנעלם בשעה שחוקקו את החוק הבזוי הזה. זהו ניצחון אחד בשורה של מאבקים שלנו נגד מהלכי החקיקה ההזויים של הממשלה הנוכחית, ובדרך לעוד ניצחונות שאנחנו מקווים שעוד יבואו". ח"כ עודד פורר מסר: "אני מברך על כך שבית המשפט קיבל את העתירה של 'ישראל ביתנו' וקבע שהחוק יחול רק מהכנסת הבאה ובכך מנע מצבים אבסורדיים".
חיות בדיון בספטמבר: "אם החוק הזה תפור לחליפה של רה"מ - יש בעיה"
(צילום: דוברות הרשות השופטת )
מכוח קפלן נמסר לאחר פרסום פסק הדין הערב: "טוב עשו השופטים שדחו את החוק לכנסת הבאה. מדובר בחוק פרסונלי ועלוב שמסמל יותר מהכל את השנה האחרונה - עיסוק אובססיבי של נתניהו בעצמו ולא באזרחים. למדינת ישראל מגיעה הנהגה שלא עסוקה בחקיקה למען עצמה ובהבטחת שלטונה, אלא הנהגה שדואגת לאזרחים, לביטחון, לכלכלה - כזאת שעוסקת בחיים עצמם של האזרחים ולא של נתניהו".
העסיק את נתניהו הרבה יותר מעילת הסבירות
פרשניתנו מורן אזולאי מסבירה כי חוק הנבצרות העסיק את נתניהו הרבה יותר מאשר עילת הסבירות, ולכן פסיקת בג"ץ שמשאירה את הפתח הצר להוצאתו לנבצרות משאירה באוויר את החשש מבחינתו. גורמים בליכוד אומרים כי כל עוד נתניהו לא עוסק בענייני הרפורמה והנושאים המשפטיים, החשש מפני הפרת הסדר ניגוד העניינים והוצאה לנבצרות לא רלוונטית - אך ספק אם זה מרגיע אותו. באופוזיציה יש מי שמברכים על כך ואומרים כי נתניהו ינהל את כהונתו כשהוא מורתע מהאפשרות, ולא יוכל לעשות ככל העולה על רוחו.
מיד לאחר העברת התיקון, נתניהו הפר באופן פומבי את הסכם ניגוד העניינים אליו היה מחויב בשל משפטו הפלילי, והצהיר כי הוא יחל לעסוק בענייני המהפכה המשפטית. לפני התיקון, באופן תיאורטי היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב-מיארה הייתה יכולה להוציא את נתניהו לנבצרות בשל הפרת הסכם ניגוד העניינים.
החוק עבר בקריאה שנייה ושלישית ב-23 במרץ, והדיון הראשון בבג"ץ בעניינו נערך ב-3 באוגוסט בהרכב של שלושה שופטים, שהחליטו כי יש לדון בעניין בהרכב מורחב של 11 שופטים. עד אותו דיון, שהתקיים ב-28 בספטמבר, הוציא בג"ץ צו על תנאי תנאי וביקש מהממשלה והכנסת להתייצב בדיון ולטעון מדוע אין לדחות את תוקף החוק לכנסת הבאה, ובכך לנטרל את ההיבט הפרסונלי שנוגע לנתניהו.
10 צפייה בגלריה
היועמ"שית גלי בהרב-מיארה. לפני התיקון לחוק, יכלה באופן תיאורטי להוציא את נתניהו לנבצרות
(צילום: רויטרס/GIL COHEN-MAGEN/Pool )
ההרכב המורחב, בראשות נשיאת בית המשפט העליון דאז אסתר חיות, דן בנושא במשך שמונה שעות. במהלך הדיון, הנשיאה חיות טענה כי "אם כל החוק הזה תפור לחליפה של ראש הממשלה - יש בעיה". מנגד, עו"ד מיכאל ראבילו, שייצג בדיון את נתניהו, טען כי "החשש מהעתירות לגבי ראש הממשלה הספציפי הזה, הוא החשש שהעותרים רוצים להוביל את המדינה למצב שבו יש פגיעה בקודש הקודשים של הדמוקרטיה. היועמ"שית אומרת את זה, לא אני".
לפי התיקון לחוק, הוצאה לנבצרות תיעשה רק במקרה שבו ראש הממשלה יודיע בעצמו שאיננו מסוגל פיזית או נפשית למלא את תפקידו או במקרה שבו 75% מחברי הממשלה יבקשו להוציא את ראש הממשלה לנבצרות בניגוד לרצונו, ואז תובא הבקשה להצבעה בכנסת - שם יידרש רוב של 80 ח"כים למהלך.
במקרה כזה, על ראש הממשלה יהיה לכנס את הממשלה בתוך שלושה ימים ממועד הגשת הבקשה או במועד מאוחר יותר אם התבקש לכך בבקשה. אם ישיבת הממשלה לא כונסה בתוך שלושה ימים, יכנס מזכיר הממשלה את הממשלה באופן מיידי וממלא מקום ראש הממשלה ינהל את הישיבה. החלטת הממשלה במקרה זה תעמוד לתוקפה של שלושה ימים ותובא לאישור ועדת הכנסת.
אישור חוק הנבצרות במליאה, 23 במרץ
אם החלטת הממשלה ניתנה מטעמי בריאות, תהיה החלטת ועדת הכנסת גם על יסוד חוות דעת רפואית והיא תהיה רשאית לקבוע שהנבצרות תימשך לא יותר משבעה ימים מיום החלטת הממשלה. אם ראש הממשלה לא יגיש חוות דעת רפואית בהתאם לכללים, ייחשב הדבר כאילו הודיע על נבצרותו.
ועדת הכנסת תוכל להאריך את הנבצרות לתקופה שלא תימשך יותר מ-21 ימים בכל פעם, ובלבד שהתקופה כולה לא תעלה על 100 ימים. סיום נבצרותו הזמנית של ראש הממשלה, אם זו נקבעה על ידי הממשלה ואושרה על ידי ועדת הכנסת וכן הארכת תקופת הנבצרות, תיעשה בהחלטה של ועדת הכנסת ואם נקבעה הנבצרות מטעמי בריאות - על יסוד חוות דעת רפואית.
