משרד הביטחון לא דיווח כנדרש על שינויים בשווי עשרות מיליארדי שקלים שנעשו בתקציב, מערכת הביטחון חייבת מאות מיליוני שקלים לתעשיות הביטחוניות. כך עולה מדוח מבקר המדינה שפורסם היום (ג') ונכתב בטרם פרצה המלחמה ב-7 באוקטובר. מבקר המדינה מתניהו אנגלמן אמר במקביל לפרסום הדוח: "בתקופה זו במיוחד, יש להסדיר את ממשקי הפעילות בין הדרג הצבאי למדיני ובין משרדי הממשלה השונים".
דוח המבקר על תקציב הביטחון
(צילום: דוברות מבקר המדינה )
תקציב "הרשאה להתחייב" של משרד הביטחון הוא הסכום המרבי שעליו יכול המשרד להתחייב בשנה נתונה, והוא מאפשר לו לבצע התקשרויות רב-שנתיות בסכומים של עשרות מיליארדי שקלים בשנה. לפי הדוח, משנת 2017 ועד לאמצע 2022 בוצעו 444 שינויים בתקציב ההרשאה להתחייב, בסכום מצטבר של 68.5 מיליארד שקלים. המבקר ציין כי המשרד לא הציג תמונת מצב מלאה לאוצר ולוועדה הרלוונטית בכנסת, וכך נמנע מהם לבקר באופן יעיל את השינויים שהתבצעו בתקציב.
בדוח עלה עוד כי רוב מוחלט של ההזמנות וההסכמים הרב-שנתיים שעליהם חתם משרד הביטחון באותה תקופה יועדו לשלושה תחומי פעולה עיקריים. המבקר ציין כי תכנון לא מיטבי של הקצאת התקציב עלול לעכב את המענה לצורכי הגופים הביטחוניים במדינה.
בביקורת שערך המבקר באגף התקציבים במשרד הביטחון עלה כי האגף לא מתכנן באופן מיטבי את הקצאת תקציב ההרשאה להתחייב ואת עדכונה לאורך השנה. לפי הדוח, למרות שלרוב התקציב אינו עונה על כלל צורכי הגופים, בכ-40% מהתוכניות שתקוצבו בשנים 2022-2017 (למעט 2021) נרשמו שיעורי ביצוע של עד 40% מתקציבן המעודכן. בכרבע מהתוכניות נרשמו שיעורי ביצוע של עד 20%, ובכ-15% מהתוכניות לא מומשו תוספות התקציב שניתנו בסכומים שבין 58 מיליון שקלים ל-2.2 מיליארד שקלים.
עוד נמצא בדוח כי באותן חמש שנים לא הייתה הלימה בין התכנון לביצוע בפועל של תקציב ההרשאה להתחייב. לפי נתוני המשרד, באותן שנים הביצוע בפועל הסתכם בממוצע ב-73% מהתקציב המעודכן. משמעות הדבר, כתב המבקר, היא כי מדי שנה בשנה לא בוצעו כל ההתקשרויות הרב-שנתיות שתוקצבו.
בנוסף, בשנים 2022-2017 ביצוע תקציב ההרשאה להתחייב היה נמוך מהתקציב המקורי, כלומר לפני התוספות שניתנו לו. בשנים אלו הביצוע בפועל הסתכם בממוצע ב-78% מהתקציב המקורי. המשמעות: תוספות התקציב שניתנו למשרד הביטחון בכל שנה לא מומשו.
לאוצר אין את כל הנתונים הנדרשים
גם הפיקוח של משרד האוצר על תקציב ההרשאה להתחייב לוקה בחסר. לפי הדוח, משרד האוצר לא מתעד את הדיונים שקיים בנושא עם משרד הביטחון, ואין בידו מסמכים כתובים בנוגע לתהליך. בנוסף, האוצר לא מקיים בכל שנה תהליך סדור ושיטתי של איסוף נתונים ומידע על התקציב משנים קודמות, ובהתאם לא מנתח אותם כדי להפיק לקחים.
המבקר הדגיש כי במצב המתואר נפגעת יכולתו של משרד האוצר להתוות דרך אחידה ושיטתית לתהליך גיבוש ההצעה, לבצע בקרה עליו ולשמור על הזיכרון הארגוני במשרד. כמו כן, קיים פער בין עמדת משרד האוצר למשרד הביטחון בנוגע לצורך של האוצר בנגישות מלאה לכל המידע הרלוונטי שברשות משרד הביטחון.
משרד האוצר לא מתעד את הדיונים עם משרד הביטחון. בנוסף, האוצר לא חשוף לכל המידע הרלוונטי ויש לו קושי לנתח כ-20% מתקציב ההרשאה להתחייב
הדוחות שנמצאים כיום במערכת המחשוב מאפשרים למשרד האוצר לצפות בתקציב שנקבע בחוק, בשינויים בו ובביצוע התקציב ברמות פירוט שונות, אך המידע מוגבל. אין מידע על הזמנות שנחתמו עם ספקים, תכולת ההזמנות ומהות הרכש, אבני הדרך לתשלום, קצב ביצוע ההזמנות ועוד. בשל כך, ציין המבקר, יש לאוצר קושי לנתח כ-20% מתקציב ההרשאה להתחייב. לעמדת משרד הביטחון, הדוחות שמוצגים במערכת אופיינו בסיכום עם האוצר והם מאפשרים לו קיום בקרה רלוונטית, עקבית, רציפה וארוכת טווח.
חוב של מיליונים לתעשייה האווירית, תמונת מצב חסרה לשרים
מבקר המדינה מצא כי בתום שנת 2022 למשרד הביטחון היה חוב לתעשיות הביטחוניות הגדולות בסך 330 מיליון שקלים, רובו ככולו (98.5%) לתעשייה האווירית, והיתרה לרפאל. לפי הדוח, החוב נוצר בשל פער בין הוצאות המשרד למקורותיו הכספיים והוא מנוגד לעיקרון של תשלום חשבוניות במועדן.
המבקר ציין כי העיכוב בתשלום של משרד הביטחון לתעשיות הגדולות עלול להוביל לעיכוב בתשלומיהן של התעשיות הגדולות לספקי המשנה שלהן, ובפרט לספקים קטנים. בדוח צוין כי כ-36% בממוצע מהתשלומים שהעביר משרד הביטחון לשלוש התעשיות הביטחוניות הגדולות בשנים 2022-2020 הועברו ברבעון האחרון של אותה שנה. זאת מכיוון שרק אז התבהרה תמונת המצב התקציבית והתקבלו תוספות לתקציב הביטחון.
1 צפייה בגלריה
התעשייה האווירית. המדינה חייבת מאות מיליוני שקלים לתעשיות הביטחוניות
(צילום: אבי מועלם)
הדוח מצא כי מערכת הביטחון לא מציגה לוועדת השרים להצטיידות תמונת מצב מלאה, שתאפשר לה לבחון ביסודיות את ההשפעות התקציביות של ביצוע מיזם ביטחוני על תקציב הביטחון בשנים הבאות. לפי המבקר, בידי מערכת הביטחון נותר מרחב פעולה תקציבי של מיליארדי שקלים בשנה בממוצע לשנים 2027-2023, שהם בממוצע כ-10% בלבד מאומדן המקורות לשנים אלו.
המבקר ציין כי למל"ל יש קושי להכין את עבודת המטה עבור ראש הממשלה לקראת הדיונים בתקציב ההרשאה להתחייב של משרד הביטחון. לפי הדוח, הקושי נובע מכך שאין למל"ל גישה לנתוני תקציב הביטחון, ומפני שעל תחום זה אמון במל"ל בעל תפקיד אחד בלבד.
בסיכום הפרק כתב אנגלמן כי הליקויים וההמלצות בדוח מקבלים משנה חשיבות נוכח הצפי לגידול בתקציב הביטחון, ובכלל זה בתקציב ההרשאה להתחייב, שיידרשו במהלך המלחמה ובעקבותיה.
המבקר המליץ למשרדי האוצר והביטחון לטייב את תהליכי התכנון של תקציב ההרשאה להתחייב, לגבש את הצעת התקציב בראי ההתחייבות הרב-שנתיות ולהרחיב את היקף המידע המוצג לוועדת השרים להצטיידות בבואה לבחון את ההשפעות התקציביות של מימוש מיזמים ביטחוניים. כמו כן, המליץ המבקר כי המשרדים, בתיאום עם הוועדה המשותפת בכנסת, ישפרו את איכות הדיווח הרבעוני על שינויים בתקציב הביטחון.
מהמל"ל נמסר בתגובה: "בנוגע לתקציב, מתקיים שיח עם משרד הביטחון לשיפור ומיסוד המידע והצגתו לקראת הדיונים בתקציב הביטחון. בנוגע למיזמים הביטחוניים, בשנה החולפת בוצעה עבודת מטה בהובלת המל"ל עם הצוות הבין משרדי הנדרש. עבודה זו קרובה לסיכום, תוצריה יוצגו בפני ועדת ההצטיידות ולאחר מכן תוגש הצעת תיקון להצעת המחליטים משנת 2021 באופן שיענה על הליקויים שצוינו בדוח".
80% מהספקים לצבא נכשלים בבדיקות, אך זה לא מדווח
בפרק נוסף בדוח בדק המבקר את בחינות הבטחת האיכות שנעשות לפריטים הנרכשים עבור צה"ל. בביקורת עלה, בין היתר, שמנהל הרכש והייצור במשרד הביטחון לא הקים מערכת הערכת ספקים וכי צה"ל אינו מעביר נתונים בנוגע לתוצאות תהליכי הבטחת איכות שהוא מקיים. בנוסף, עלה כי קיימת שונות בין המטה הטכנולוגי בחיל האוויר ליחידת הניסויים והבטחת האיכות בנוגע לתהליכי העבודה לבחינת הבטחת איכות של פריטים נרכשים.
בשנים 2022-2020 ביצעה יחידת ניסויים והבטחת איכות שבאגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה של צה"ל 2,490 בחינות ראש סדרה, מתוכן נכשלו הספקים ב-868 בחינות (35%). בנוסף, בוצעו 20,740 בחינות קבלה סדרתית, מתוכן נכשלו הספקים ב-3,027 בחינות (15%).
לפי הדוח, היחידה אינה נדרשת לעדכן את הגורמים ההנדסיים בזרוע היבשה, שקבעו את מאפייני הבדיקות, את הגופים הדורשים, או את מנהל הרכש, בנוגע לכישלונות בבחינות. המשמעות, הגורמים הללו אינם מנתחים את תופעת הכישלונות בבחינות ואת הסיבות לכך.
80.4% מהספקים שעבדו עם הצבא במשך לפחות שנתיים נכשלו בבחינות ראש סדרה, בצה"ל לא עקבו אם מדובר בבחינה חוזרת או ראשונה
עוד מצא המבקר, כי באותן שנים ל-80.4% מהספקים שסיפקו פריטים במשך לפחות שנתיים היו כישלונות בבחינות ראש סדרה, ול-72.3% כישלונות בבחינות קבלה סדרתיות. בביקורת נמצא כי היחידה אינה מתעדת אם מדובר בבחינה חוזרת או ראשונה, היא אינה גובה מהספק תשלום עבור בחינה חוזרת ולא הגדירה פרק זמן מזערי בין בחינה לבחינה.
עוד נמצא בביקורת כי בניגוע להוראת משרד הביטחון מיוני 2019, מנהל הרכש לא הקים מערכת הערכת ספקים לצורך תיעוד ביצועי הספקים ומעקב שוטף אחר הביצועים. בנוסף, למרות ש-75% מהנתונים הנדרשים להפעלת המערכת נגזרים ממערכות מנהל הרכש, המנהל לא משתמש בהם באופן סדור כדי להעריך את הספקים. לפי המבקר, בזמן בחירת ספק, מנהל הרכש לא מפיק תובנות בנוגע לרמת איכות הספקים ולא מתעדף אותם על בסיס ביצועי עבר.
בסיכום הפרק כתב אנגלמן כי מומלץ שמנהל הרכש יפעל להקמת מערכת הערכת ספקים ויכלול בה נתונים שברשות צה"ל. כמו כן, המבקר המליץ שמנכ"ל משרד הביטחון וסגן הרמטכ"ל ינחו את מנהל הרכש וגופי צה"ל לסכם על מנגנון משותף להעברה שיטתית ושוטפת של נתונים מגופי הבחינה בצה"ל למנהל הרכש. חלק מהממצאים בפרק זה נותרו חסויים.
מדובר צה"ל נמסר בתגובה:"צה"ל מקיים תהליכי עבודה סדורים ובחינה מקצועיים על מנת לוודא את איכות הפריטים. כחלק מכך מתקיים שיח רציף מול ספקי הייצור, וכלל הדרישות מועברות ונבדקות. כלל המידע אודות בחינת הפריטים קיים במערכות המידע בצה"ל, ישוקף למנהל הרכש ונמצא בתהליך של אפיון תצורה.
"צה"ל מצטרף להמלצה לתיעוד הבדיקותהחוזרות ביחידה, והדבר נמצא בפיתוח על ידי מחלקת מערכות מידע בחטיבה הטכנולוגית. החטיבה, כולל יחידת הניסויים, מבצעת תהליכי שיפור והתייעלות פנייים הכוללים קיצור תהליכי בחינת האמל"ח ושמירת יכולת הבחינה העצמית של הספקים. תוכנית העבודה מבוצעת על פי תכנון שנתי מסודר".
