ישראל יצאה למבצע "מגן וחץ" בהחלטה של ראש הממשלה ושר הביטחון בלבד, ללא אישור ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני). זאת על רקע סעיף 40(א) לחוק יסוד: הממשלה, הקובע כי "המדינה לא תפתח במלחמה ולא תנקוט פעולה צבאית משמעותית העלולה להוביל, ברמת הסתברות קרובה לוודאי, למלחמה, אלא מכוח החלטת הממשלה" (סמכות שהממשלה אצלה באופן קבוע לקבינט).
בדומה לתהליך שקדם למבצע "עלות השחר" ב-2022 תחת ממשלת לפיד, גם עתה התקבלה ההחלטה שלא לערב את הקבינט בגיבוי של היועמ"שית גלי בהרב-מיארה. לעמדתה, ההחלטה המשפטית אם נדרש אישור הקבינט צריכה להיבחן לגופו של כל מקרה, בהתאם להערכה של גורמי המקצוע הביטחוניים. בשני המקרים היא שוכנעה שהיציאה למבצעים לא תוביל, בהסתברות קרובה לוודאי, למלחמה.
ניכר שהיועמ"שית מציבה רף גבוה בשאלה מהי "מלחמה". סביר שבשבוע שעבר ידעו גורמי הביטחון שלפחות מאות רקטות ישוגרו ושהמוני אזרחים יידרשו להתפנות או לשהות במרחבים מוגנים במקביל למאות תקיפות ברצועה. מה מבחין בין התרחשויות אלה לבין "מלחמה"? האין אלה המלחמות המאפיינות את העידן הנוכחי של עימותים מזוינים עם ארגוני טרור? ואמנם, תיקון לחוק מ-2018 התייחס בדיוק ל"השלכות כגון פגיעה משמעותית בביטחון הציבור, לרבות בעורף המדינה, גיוס מילואים נרחב, פגיעה ביחסי החוץ של המדינה, במשק המדינה או בהיבטים נוספים" כמאפיינים של מלחמה.
מבחן המציאות כבר הוכיח את המרחק הקצר שבין מבצע בזק לבין מערכה ממושכת. ההחלטה אם מדובר במבצע "בלבד" או במערכה המזכה את משרתיה באות על החזה (כמו "צוק איתן") יכולה להתקבל רק לאחר שוך הקרבות. טיל תועה של חיל האוויר או רקטה פלסטינית שיגרמו לפגיעה משמעותית בנפש עלולים לשנות את גורלו של מבצע. האומנם ניתן היה להעריך מראש ובביטחון שחיסול בכירים בג'יהאד האיסלאמי לא יוביל למערכה נרחבת?
לשון החוק המסדירה את תהליך קבלת ההחלטות בענייני ביטחון לאומי לוקה בחסר. אולם עד שתתוקן, ראוי שתינקט גישה פרשנית שמגשימה באופן מיטבי את תכליתו: להבטיח שהחלטה בעלת השלכות דרמטיות על יציאה למבצע תיהנה מלגיטימציה דמוקרטית בכך שתתקבל בפורום רחב המאפשר שיח מקצועי ומהיבטים שונים (יחסי חוץ, השלכות כלכליות, שיקולי מוסר) ושמפקח באופן אפקטיבי על גופי הביטחון ונושא באחריות קולקטיבית.
אצילת סמכות ההחלטה של הממשלה לקבינט מבטאת ממילא ניסיון לאזן בין הלגיטימציה הדמוקרטית של ההחלטה לבין הצורך בדיון יעיל וסודי. כשההחלטה מתקבלת על ידי ראש הממשלה ושר הביטחון בלבד, היא חוטאת עוד יותר לתכלית החוק. תיקון לחוק מ-2018, שהתיר לקבל החלטה ללא אישור קבינט, "בנסיבות קיצוניות ומנימוקים שיירשמו, ואם הדבר הכרחי מטעמי דחיפות", בוטל כעבור זמן קצר בשל ביקורת ציבורית. פרשנות מצמצמת ללשון החוק עלולה בפועל להתיר את שהמחוקק החליט לאסור. היא גם מאפשרת לחמוק מפיקוח פרלמנטרי, שכן אם לא נדרשת החלטת קבינט – לא קמה גם חובת הדיווח לוועדת החוץ והביטחון ולמליאת הכנסת.
ד"ר ערן שמיר-בוררמיכל פתאלגישה המאפשרת לראש הממשלה מרחב תמרון נרחב מדי בסוגייה היא מסוכנת. ראשית, היא מזמינה לחצים על גופי הביטחון לספק לגורמים המשפטיים חוות דעת שתקבע שאין סכנה בהסתברות קרובה לוודאי להידרדרות למלחמה. שנית, היא עלולה לעורר חשש שטעמים בלתי ענייניים עמדו ברקע ההחלטה לצאת למבצע צבאי. חשש כזה, ואפילו מראית עין שלו, רלוונטיים במיוחד בזמנים של חוסר יציבות פוליטית.
ניתן להניח שברקע הבחירה שלא להביא את ההחלטה על היציאה למבצע לקבינט עמדו גם החשש מהדלפות והצורך לשמור על גורם ההפתעה. אולי היה גם ספק של ראש הממשלה בנימין נתניהו באשר לערך המוסף של דיון בפורום זה. חולשת הקבינט אינה עניין חדש, אלא חוצה ממשלות. בכנס שהתקיים בשנה שעברה במכון הישראלי לדמוקרטיה העיד ראש המטה לביטחון לאומי לשעבר, ד"ר איל חולתא, כי חולשה זו הביאה לכך שהתפתחה "דינמיקה שבה ראשי ממשלה מעדיפים פורומים אחרים להתייעצות והעמקה". ואולם המענה אינו יכול להיות בעקיפה מסוכנת שלו, אלא בפעולות דחופות וחיוניות לחיזוקו.
- ד"ר ערן שמיר-בורר הוא מנהל המרכז לביטחון לאומי ודמוקרטיה במכון הישראלי לדמוקרטיה
מעוניינים להציע טור לערוץ הדעות של ynet? שלחו לנו opinions@ynet.co.il
