בימים האחרונים פורסם כי התגלע ויכוח לגבי הצורך באישור הקבינט המדיני-ביטחוני לפתיחה במבצע "עלות השחר". השר ניצן הורוביץ טען שהיה צורך להביא את המהלך לאישור, ומנגד ענה ראש הממשלה יאיר לפיד, שנתמך בעמדת היועמ"שית, שלמבצע מסוג זה אין צורך באישור ספציפי של הקבינט. גם בלי לדעת בדיוק מה נאמר בישיבות הסודיות, ניתן להבין את שורש המחלוקת: ההסדר המשפטי ביחס לקבלת החלטות לגבי יציאה למבצעים צבאיים, וכך גם סמכויות הגופים האזרחיים השונים לוקה מאוד בחסר.
נתחיל בעקרונות המעטים המוסכמים: ברור שהדרג הצבאי כפוף לדרג המדיני, שאישור שלו דרוש לפתיחת במבצעים צבאיים - משמעותיים או מוגבלים. ברור גם שהדרג המדיני העליון בנושאי ביטחון בכלל, והוראות לצבא בפרט, היא הממשלה. אך התשובה לשאלה מתי בדיוק צריכה הממשלה כולה לקבל החלטות, ומתי די בהחלטות של שר הביטחון או של הקבינט, עמומה ביותר.
המצב הרצוי מחייב שהכרעות הדרג המדיני יתקבלו בפורום מקצועי ורחב, שיאפשר דיון ענייני ומשמעותי כמו גם פיקוח ובקרה אמיתיים על הפעילות הצבאית. בראש הרשות המבצעת בישראל עומדת הממשלה כגוף קולקטיבי, וראוי שקבלת ההחלטות תיעשה לכל הפחות על ידי גוף המייצג את הממשלה עד כמה שניתן. קבלת החלטה על ידי אדם אחד או קבוצה קטנה לא מאפשרת דיון מושכל שבו יוצגו עמדות שונות.
במלחמת לבנון הראשונה, למשל, התקבלו ההחלטות המרכזיות על ידי הממשלה, אך היו שטענו שהשרים לא לחלוטין הבינו את השלכות החלטותיהם. במלחמת לבנון השנייה, אחת הביקורות המרכזיות כלפי תפקודו של ראש הממשלה אהוד אולמרט בתחילת הקרבות נגעה לדרך קבלת ההחלטות שלא כללה התייעצות עם חברים אחרים בממשלה, שלהם היה ידע ביטחוני נרחב.
ההצהרה של לפיד וגנץ למחרת סיום המבצע
(צילום: לע"מ )
איזון שני השיקולים - מקצועיות מחד וצורך בהחלטה קולקטיבית מאידך - אמור להביא לקבלת החלטות על ידי קבוצה לא גדולה של שרים, אשר להם מומחיות וידע בתחום הפעילות הצבאית. לשם מימוש מסקנה זו הוקמה "ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי" (הקבינט), שבה אמורים להיות חברים השרים הרלוונטיים בממשלה, ואלה צריכים להיעזר לשם קבלת ההחלטות במטה לביטחון לאומי.
אולם המצב המשפטי, והמציאות בפועל, רחוקים מהמצב הרצוי. ראשית, "חוק יסוד: הממשלה" קובע כי הממשלה אכן יכולה להאציל את סמכותה לקבינט, אך הכרעה של הקבינט נדרשת רק באשר ליציאה ל"מלחמה" או ל"פעולה צבאית משמעותית העלולה להוביל ברמת הסתברות קרובה לוודאי, למלחמה". החוק אינו מגדיר מהי מלחמה, ופסיקת בית המשפט העליון בנושא מעניקה לממשלה גמישות רבה בהגדרה. בית המשפט סירב, למשל, לקבוע פוזיטיבית שמלחמת לבנון השנייה הייתה מלחמה לצורך סעיף זה.
שנית, כלל לא ברור מי מכריע מהי פעולה צבאית המובילה למלחמה שאליה מתכוון החוק. בהינתן לוחות הזמנים שבהם תוקן החוק, והידיעות בתקשורת באותו זמן, סביר כי הכוונה המקורית הייתה להפצצה של כור גרעיני בסוריה או איראן. אך מעמדת היועמ"שית גלי בהרב מיארה שפורסמה עולה שההכרעה אם פעולה מסוימת עלולה להביא למלחמה נתונה לגורמי הביטחון. התוצאה היא שהפירמידה מתהפכת על ראשה: גורמי הביטחון הם הקובעים מתי הקבינט יפקח על פעולתם.
בעיה נוספת היא הרכב הקבינט: הוא מתכנס על פי החלטת ראש הממשלה וללא מועדים קבועים. החומר המועבר לחבריו וההכשרה שהם נדרשים לה נקבעים במידה רבה על ידי ראש הממשלה והמטה לביטחון לאומי, ומשתנים על פי עמדותיהם של המחזיקים בתפקידים אלו.
התוצאה היא לחץ של ראשי ממשלה ושרי ביטחון לדורותיהם, שממילא אינם ששים להגברת הפיקוח על פעולותיהם, לצמצום תפקודו של הקבינט. לחץ זה נתמך גם על ידי צה"ל, שבאופן מסורתי מתנגד להרחבת תפקידו של המטה לביטחון לאומי, המשמש ככלי העזר המרכזי של הקבינט לפיקוח על פעולות הצבא. חולשתם של הקבינט והמטה לביטחון לאומי הותירה, למעשה, את עיקר קבלת ההחלטות בידי ראש הממשלה ושר הביטחון, ללא העומק והביקורת שדיונים משמעותיים בקבינט יכולים להוביל אליהם.
אז מה ניתן לעשות? במאי 2019 פרסמנו לירון ליבמן ואני הצעה מפורטת להסדרת ההחלטה על נקיטת פעולות צבאיות. העלנו כמה הצעות פשוטות שיש בהן כדי לשפר מאוד את המצב: יש לקבוע ב"חוק יסוד: הממשלה" כי סמכות הקבינט היא להחליט על "פעולות איבה בהיקף נרחב" ולא רק על מלחמה, ועל כל פעולה שהתוצאה הסבירה שלה היא פעולות איבה בהיקף נרחב. את הסמכות להחליט בדבר הסבירות שהפעולה תוביל לפעולות איבה יש להפקיד בידי ראשי הארגונים המודיעיניים ובראשם המל"ל, ולא רק בידי צה"ל.
פרופ' עמיחי כהןצילום: יח"ציש לקבוע בחוק את המספר המינימלי הנדרש של חברי קבינט בישיבות לשם קבלת החלטות, וכן את המידע שיהיו חשופים לו. יש גם לאפשר לשליש מחברי הקבינט לדרוש את כינוסו. לאור הגידול המתמיד במספר חברי הממשלה ייתכן כי ראוי גם לקבוע את המספר המקסימלי של חברי הקבינט, כדי לשמור על דיון סודי וענייני.
מבצע "עלות השחר" התברר כמבצע קצר והסתיים, כנראה, בהצלחה. אך מערכת קבלת החלטות בענייני ביטחון לאומי צריכה להתכונן גם לתרחישים גרועים, ולשם התמודדות עם אלו דרוש תיקון.
- פרופ' עמיחי כהן הוא עמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה וחבר סגל הפקולטה למשפטים בקריה האקדמית אונו
מעוניינים להציע טור לערוץ הדעות של ynet? שלחו לנו opinions@ynet.co.il
