המשנה ליועמ"שית: "זה לא מתווה סולברג, אולי מתווה קהלת"
(צילום: ערוץ כנסת)
ועדת החוקה התכנסה הבוקר (יום א') לדיון אחרון בביטול עילת הסבירות, לפני תחילת ההצבעה מחר על הצעת החוק בנוסח המעודכן. בפתח ההדיון הודיע יו"ר הוועדה, ח"כ שמחה רוטמן (הציונות הדתית), כי זה הדיון האחרון שיעסוק בנוסח החוק ומחר יחלו ההצבעות על ההסתייגויות. בדיון הזהיר המשנה ליועמ"שית כי התיקונים שנעשו בהצעת החוק "רק מחזקים את הקשיים שהעלנו. זה לא מתווה סולברג, אולי מתווה קהלת".
חברי האופוזיציה זעמו שלא הוזמנו כל האורחים שביקשו לשמוע את חוות הדעת שלהם. "איזה הסתייגויות? לא שמענו את כל היועצים המשפטיים", אמרה ח"כ קארין אלהרר (יש עתיד). רוטמן השיב כי "הדיון יתחיל וצפי הסיום שלו הוא לא יאוחר מ-13:30 ואחריו יופץ לחברי הכנסת הנוסח הסופי. הגשת הסתייגויות עד מחר ב-07:00". ח"כ יוראי להב הרצנו (יש עתיד) שאל: "אתה מרגיש שהדיון מוצה? יש נוסח חדש צריך לדון עליו, אתה עושה את הדיונים מהירים וזריזים - זו הצעת חוק יסוד אדוני".
ח"כ משה סעדה (הליכוד) אמר כי "הצעת החוק מדויקת, נכונה, מדודה, היא עדיין מאפשרת ביקורת של בית משפט על כל החלטות הדרג המקצועי, ביקורת על הדרג הנבחר ויש מספיק עילות אחרות להשתמש בהן. הפער בין מה שהיה למה שיהיה הוא קטן, אבל הבעיה שלנו כחברה היא לא המחלוקת המשפטית, אלא שיח התבהלה של שיסוי, של סרבנות, שגורמים לחלק מהחברה הישראלית פחד אמיתי, כי אנשים לא מבינים את המחלוקת המשפטית אבל כשמפחידים אותם הם פוחדים". ח"כ ולדימיר בליאק (יש עתיד) אמר: "כן, כולם לא מבינים, רק אתה מבין", וח"כ יסמין פרידמן (יש עתיד) הוסיפה: "יש להם סיבה טובה לפחד".
ח"כ גלעד קריב (העבודה) אמר כי "ההחלטה שלך ביום כל כך רגיש מבחינת החתירה שלך לסיים את הדיון, ההתנגדות שלנו לסיום היום והדרישה שיופיעו כאן עוד מומחים ואתה מגיע על ההתחלה בקו של סתימת פיות כפי שראינו בשבוע שעבר כלפי יועמ"ש האוצר, זו העדות הטובה ביותר עד כמה כל מה שקורה כאן מבחינתך הוא הצגה, זה לא דיון שמטרתו באמת להעלות את הקשיים של ההצעה ולחשוב איך לפתור אותם". קריב הוסיף כי לא יהיה מנוס מלעתור לבג"ץ נגד הצעת החוק. "אתם דוהרים בעיניים עצומות ומתעלמים מהטענות הקשות שעלו על ידי מומחים בדיונים".
פרופ' יובל אלבשן, דיקן הפקולטה למשפטים בקריה האקדמית אונו, התייחס לנוסח הנוכחי של הצעת החוק לתיקון עילת הסבירות. "המשמעות של הצמצום כמו שהוא בנוסח כרגע, זה שיש פטור מחובת הסבירות וזה בעיניי גם אתה רוטמן לא מסכים עם זה. בבית המשפט העליון יש לא מעט שופטים שמתנגדים לסבירות ולא רק סולברג. אז אם תתבעו חובת פעולה בסבירות על השרים והממשלה גם אם אין ביקורת שיפוטית, כלומר שיש קביעה בחוק שיש חובה לנהוג בסבירות, יכול להיות שלא תהיה שפיטות ועדיין תהיה חובה, וזה חסר בנוסח", אמר אלבשן. "אחת ההצעות הייתה שמי שיבדוק את הסבירות זו הכנסת, שוועדה כמו ביקורת המדינה תקבל את הבדיקות של הסבירות, כך אתה גם מחזק את הכנסת שהיום היא במצב גרוע מאוד לעומת הממשלה וגם אתם כחברי כנסת מקבלים מעקב צמוד לגבי החלטות וכשיש פעולות במרחק גדול מדי מסבירות, אז אתם יכולים לתקן. חובת הסבירות היא קריטית בעיניי וגם הבקרה על מינויים".
רוטמן הגיב לדברים ואמר כי "בעיניי ההצעה הזו לא נכונה, קביעה בחוק יסוד השפיטה על חובת סבירות על הממשלה, כשאין חובת סבירות על רשויות אחרות, אני שואל את עצמי מי הוא הדיין שיכול לאכוף את אותו דין או שמאחר שלבית המשפט העליון אין דיין, אז גם אין חובת סבירות". פרופ' אלבשן אמר בתגובה כי "אני מסתכל על החוק הזה באופן נקי וככה הוא לא טוב, כמו שזה נוסח היום זה לא טוב".
עו"ד גיל לימון, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, התייחס לשינויים בנוסח החוק ואמר כי הם לא נותנים מענה לקשיים שעלו בדיונים. "במסגרת הדיונים השמיעו מומחים רבים דעה נחרצת נגד הנוסח של ההצעה, אף על פי כן השינויים שהוכנסו לנוסח ההצעה, לא נותנים מענה לקשיים שהוצגו. ההפך הוא הנכון - התיקונים שהוכנסו דוווקא מחזקים את הקשיים שעמדנו עליהם, בכך שהם ראשית, ממקדים את החסינות מפני ביקורת שיפוטית על הפרת חובת הסבירות לממשלה ולשרים, שמחזיקים בכוח השלטוני הרב ביותר, ושנית, תיקונים אלה מבהירים באופן מפורש, שהצעת החוק נועדה לחול גם על מינויים ומשמע גם על פיטורים", הוא אמר.
"הדרך שבה הוועדה בחרה, מניעה מוחלטת של ביקורת שיפוטית על סבירות ההחלטה, שוברת את כללי המשחק המקובלים בדמוקרטיה כחלק מהאיזונים והבלמים שבין שלוש הרשויות", הוסיף עו"ד לימון. "בפני הוועדה הוצעו דרכים אחרות להתמודד עם קשיים בהתמודדות עם עילת הסבירות והוועדה לא בחרה באף אחת מהדרכים האלה. הצעת החוק בנוסח הנוכחי מונעת ביקורת שיפוטית באופן גורף והתערבות בהחלטות בלתי סבירות של הממשלה והשרים, ברובן המכריע בהחלטות פרטניות ולא החלטות מדיניות - דבר שמלמד שהתכלית היא להסיר מגבלות מעל הרשות המבצעת. בכך ההחלטה חוטאת לעיקרון הבסיסי של הפרדת רשויות. התפיסה שעומדת בבסיס הצעת החוק, עלולה שלא רק להצר את עילת הסבירות אלא גם להמשיך לעילת המידתיות ובכל עיקרון משפטי אחר שהמטרה שלו היא לרסן את כוחו של הדרג המדיני כשהוא משתמש בו יתר על המידה".
עו"ד לימון אמר שלקרוא לנוסח הנוכחי מתווה סולברג, זה חוטא למציאות. "ההחלטות שלגביהן עילת הסבירות היא משמעותית ביותר הן לרוב בהחלטות פרטניות שהדרג הנבחר מבקש לאמץ תוך התעלמות משיקולים מקצועיים ומתן עדיפות מכרעת לשיקולים פוליטיים. במצב שכזה בהיעדר עילת סבירות לא יהיה כל חסם מפני פיטוריו של שומר סף שלא פעל בהתאם לדרג הפוליטי הממונה עליו, על כן הפגיעה של ביטול עילת הסבירות היא רב מערכתית, מפני שהיא תחליש את המערכת החיסונית של המערכת הממשלתית ותייתר את היכולת של מערכת המשפט למנוע החלטות בלתי סבירות. גם השופט סולברג כתב במאמר 'אני לא סבור שהשעה כשרה לביטול עילת הסבירות לחלוטין, אבל המגמה צריכה להתהפך, לא שימוש גורף כברירת מחדל אבל הצמצום והמיקוד ההכרחיים'. כלומר, הדבר שאנחנו מדברים עליו, צריך לטפל בו דרך דיון, חוק יסוד השפיטה הוא לא המקום. לכן, לקרוא לזה מתווה סולברג זה ממש מטעה, אולי זה מתווה קהלת אבל זה לא מתווה סולברג".
בדיון הופץ לחברי הוועדה מסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, שהוזמן על ידי קריב, המשווה את מנגנוני האישור והביקורת השיפוטית על מינויים על ידי הממשלה בעולם. מהמסמך עולה כי ברוב המכריע של המדינות שבסקירה, יש הליכי ביקורת משמעותיים על מינויי הממשלה, שלא קיימים בישראל. גם במדינות שבהן הפיקוח לא נעשה על ידי בתי המשפט, יש מנגנוני פיקוח בפרלמנט - שלא קיימים בכנסת. בקנדה קיימת התייעצות עם קבינט ואישור של הפרלמנט, בניו זילנד יש סמכות לבית המשפט לבקר מינויים, בצרפת יש חלוקת סמכויות בין הממשלה לנשיא, רוב התפקידים נעשים במכרז ולא כמינוי. כמו כן, המינויים של הנשיא מחויבים בהתייעצות פומבית עם הוועדה הרלוונטית בפרלמנט, ואישור ברוב מיוחד. ובארה"ב, כמעט כל התפקידים מאושרים בסנאט, רובם גם עוברים תהליך מול ועדות של הסנאט.
במסמך שערך משרד המשפטים והונח על שולחן ועדת החוקה, נחשף כי בשנים 2023-2018 הואצלו סמכויות משרים לפקידים מקצועיים ביותר מאלף מקרים. עו"ד אביטל שטרנברג, ראש אשכול מנהלי ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, הזהירה כי הצעת החוק בנוסח הנוכחי לא רק תפטור את השרים והממשלה מביקורת שיפוטית באמצעות עילת הסבירות על החלטותיהם, אלא גם את הפקידים בממשלה שהואצלו להם סמכויות ובית המשפט לא יוכל לבקר את פועלם. "אם תתקבל הצעת החוק, גם החלטות אלה ייהנו מחסינות מביקורת בעילת הסבירות", אמרה עו"ד שטרנברג. "על כך יש להוסיף גם את סמכות השרים ליטול סמכויות שניתנו בחוק לדרג המקצועי בממשלה. הנתונים האלה נותנים אינדיקציה מסוימת לגבי היקף חלותה של הצעת החוק אם היא תתקבל".
רוטמן התייחס למסמך של משרד המשפטים ואמר שפקידים לא יהיו חסינים מביקורת. "כשהסמכות לקבל על ההחלטה היא איננה של נבחר ציבור, אז בוודאי שבית המשפט יוכל להביע ביקורת שיפוטית באמצעות סבירות. ככל שיש יותר מקרים שבהם שר האציל את סמכותו לפקיד זה דווקא מרכך את הסוגיה כי בית המשפט יוכל להביע ביקורת שיפוטית על יותר החלטות למעט החלטות מדיניות של שר או הממשלה. הרשימה הארוכה הזו רק אומרת שההחלטות האלה לא חסינות מביקורת. כל האצילות הללו דווקא מקטינות את כמות ההחלטות שעליהן לא תחול ביקורת סבירות". עו"ד שטרנברג אמרה כי "הפוטנציאל קיים, השר יכול למשוך את הסמכות אליו ואז לפטור מביקורת". עו"ד גור בליי, יועמ"ש הוועדה, הבהיר כי "פקיד ציבור לא יהיה חסין מעילת הסבירות, אבל מה שכל המקרים האלה מראים פה שזה מורכב. יכול לקרות מצב שכשיש החלטה שיש חשש שהיא לא סבירה, אז השר ייתן את חתימתו, כדי למנוע ביקורת לדבר הזה".
בתום הדיון אמר רוטמן כי "פרסמנו את הלו"ז לשבוע הזה כבר ביום חמישי, הארכנו את הדיון בשעה כדי שעוד אנשים יוכלו לדבר. הדיון לא תם עד שמצביעים את ההצבעה הסופית, ניתן לחשוב על דברים רבים. המידע שהגיע היום לוועדה רק חיזק את הצורך לחוקק את החוק וזו דעתי. אנחנו מחוקקים משהו שהוא בעיניי תיקון עוול דמוקרטי של שנים רבות. במסגרת הידברות ניתן היה לייצר שינויים, אבל כשאין שום הסכמות זה קשה. אני מקווה שתנהגו בתום לב דיוני ותציעו הצעות שאתם עומדים מאחוריהן כדי שגם דיוני ההסתייגויות יהיו אמיתיים ולא עוד ניסיון לשכפל את צעקות השבר חסרות הבסיס שעשיתם בימים האחרונים. אנחנו לא יכולים לשחק סטנגה עם עצמנו".
ח"כ קריב אמר כי "אתה פשוט אביר סתימת הפיות, לא קיימת דיון על מסמך הממ"מ המשווה מה קורה בעולם שעוסק בביקורת על למינויים, זה לא רצינ". ח"כ אלהרר אמרה כי "לא קיבלת אפילו לא הצעה אחת שעלתה כאן לשינוי הנוסח, אני לא מצליחה להבין איך אתה רוצה שנגיש הסתייגויות עד מחר בבוקר וגם לא לקיים דיון מהותי אמיתי על המשפט המשווה". ח"כ יואב סגלוביץ (יש עתיד) הוסיף כי "אנחנו דורשים את כל הפרוטוקולים של כל הדיונים בוועדה בטרם הכנת ההסתייגויות. עד עכשיו אף פרוטוקול מאף דיון לא הגיע אלינו. אנחנו דורשים את זה כדי להכין הסתייגויות טובות ומקצועיות". ח"כ רוטמן סגר את הישיבה ואמר כי הגשת ההסתייגויות תתאפשר עד השעה 07:00 מחר.
אחרי הדיון הקודם ביום חמישי, הודיע רוטמן כי מיד בתום דיון הסיכום היום יופץ הנוסח להסתייגויות, וניתן יהיה להגיש את ההסתייגויות עד מחר בבוקר. בתום ההצבעות בוועדת החוקה, תאושר הצעת החוק של צמצום עילת הסבירות לקריאה שנייה ושלישית ותעבור להצבעה במליאת הכנסת. ברי האופוזיציה בוועדה זעמו על לוחות הזמנים וטענו כי הדיון לא מיצה את עצמו בהתחשב בשינויים שנעשו בנוסח וכללו דיון אחד בנוסח החדש. אותו נוסח מבהיר בצורה שאינה משתמעת לשתי פנים כי הממשלה ושריה יהיו חסינים מביקורת שיפוטית על בסיס עילת הסבירות.
מהי עילת הסבירות?
עילת הסבירות נכנסה לחיינו במשמעותה הנוכחית בשנת 1980, אז קבע שופט העליון דאז אהרן ברק כי "חוסר סבירות הוא עילה העומדת בפני עצמה", ולכן ניתן לבטל החלטות רק על בסיס סבירותן. בפסק הדין שכתב אז ברק הגדיר כיצד בוחנים חוסר סבירות, וטען כי מדובר ב"מבחן אובייקטיבי" ש"נמדד על פי אמת המידה של האדם הסביר". לדבריו, "השאלה אינה מה הרשות המינהלית עשתה בפועל, אלא מה היא הייתה צריכה לעשות. האדם הסביר בהקשר זה הוא עובד הציבור הסביר, העומד במקומו של עובד הציבור שקיבל את ההחלטה".
מצדדי השימוש בעילת הסבירות טוענים כי היא מבטיחה שמירה על עקרונות של טוהר מידות וניקיון כפיים בשירות הציבורי. לדברי התומכים, אם יבוטל השימוש בעילת הסבירות - יינתן אור ירוק לשחיתות. מנגד, פוליטיקאים שמתנגדים לה אומרים שבית המשפט העליון נטל לעצמו את הסמכות לקבוע אילו החלטות סבירות ואילו לא. טענה נוספת שנשמעת תדיר מצד התומכים בביטול העילה היא שאין באמת דבר כזה "האדם הסביר", אלא הסבירות נקבעת על ידי 15 שופטי עליון - שמחליפים בכך את שיקול הדעת של הדרג הנבחר.
בתקופת כהונתה של הממשלה הנוכחית, המינוי המרכזי שנפסל מנימוקים של "חוסר סבירות קיצוני" הוא מינויו של יו"ר ש"ס אריה דרעי לשר הפנים והבריאות. בעבר השתמש העליון בעילה זו, בין היתר, גם כשקבע שהחלטת הממשלה שלא למגן את כל הכיתות ביישובי עוטף עזה ושדרות חרגה ממתחם הסבירות, וכשחייב את כפר ורדים להקים ביישוב מקווה טהרה. על פי נתונים של משרד המשפטים והיועץ המשפטי לוועדת החוקה, בג"ץ משתמש בעילת הסבירות חמש פעמים בשנה בממוצע, כאשר בהרבה מהמקרים נעשה שימוש בעילות נוספות כדי לבטל את ההחלטה.
פורסם לראשונה: 09:36, 16.07.23
