הפסיקה של שופטי בג"ץ בדעת רוב אתמול (יום א') בעתירה שדרשה לבטל את התיקונים לחוקי היסוד שאושרו במסגרת "פשרת האוזר" קבעה גבולות חדשים ומוגדרים לשימוש בחוקי היסוד לפתרון בעיות פוליטיות וקואליציוניות זמניות. לקביעה בעלת ההשלכות העתידיות רקע שמתמשך חודשים ארוכים אחורה, ומשמעויות משפטיות כבדות משקל. ד"ר מתן גוטמן, הפרשן המשפטי של אולפן ynet עושה סדר בכל השאלות.
באיזה תיקון חוקתי דן בית המשפט?
לפי הוראות חוקי היסוד, על ממשלת החילופים של כחול לבן והליכוד שקמה במאי בשנה שעברה היה להעביר בתוך 100 ימים תקציב מדינה. החוק קבע שבמקרה שלא היה עובר תקציב, הכנסת תתפזר ובחירות מוקדמות ייערכו בתוך 90 יום. ראש הממשלה החליפי ושר הביטחון בני גנץ דרש מראש הממשלה בנימין נתניהו לקיים את התחייבותו בהסכם הקואליציוני ולהעביר תקציב דו-שנתי, במטרה להבטיח את קיום הרוטציה שעל-פי ההסכם אמורה להתרחש בנובמבר השנה.
ההצבעה על הפשרה באוגוסט 2020
(צילום: ערוץ כנסת)
נתניהו, מצדו, דחה את קריאותיו של גנץ והתבצר בעמדה לפיה יש להעביר תקציב חד-שנתי לשנת 2020 מטעמים שונים. אחד מהם, ניתן להעריך, הוא הרצון להבטיח "נקודת יציאה" מממשלת החילופים באמצעות אי-העברת תקציב לשנת 2021. הפלונטר הפוליטי לא זכה לפתרון, ויום אחד לפני התפזרות הכנסת על-פי חוק אושרה "פשרת האוזר-הנדל", שקבעה תיקונים זמניים בחוקי היסוד - כך שפרק הזמן המקסימלי להעברת חוק התקציב עבור 2020 יוארך עד דצמבר 2020.
לצד זאת, הפשרה כללה גם תיקון לפיו לתקציב ההמשכי, זה שחל בשנת 2020 ושעבורה לא אושר בכנסת חוק תקציב, יתווספו 11 מיליארד שקל לטובת מימון הוצאות על-פי שיקול דעתה של הממשלה. בכספים נכללו כספי תמיכות וכספים קואליציוניים, שאינם בגדר מימון ושימור של מינימום הכרחי בלבד. בית המשפט דן בתוקף של התיקונים לחוקי היסוד שנכללו ב"פשרת האוזר".
מה קבעו השופטים?
ששת השופטים בדעת הרוב, בראשות נשיאת בית המשפט העליון אסתר חיות, קבעו כי הכנסת עשתה שימוש לרעה בסמכותה לשנות את חוקי היסוד לשם פתרון בעיות פוליטיות. השופטים קבעו כי באמצעות הוראת השעה שללה הכנסת (בכובעה כרשות המכוננת), את יכולת הפיקוח של הכנסת (בכובעה כרשות המחוקקת), על קביעת סדרי העדיפויות והקצאת כספי הציבור.
הנשיאה חיות הדגישה כי זה מקרה קיצוני המדגים "כי במבנה השלטוני שלנו מסוגלת הממשלה להעמיד רוב בכנסת, תוך פגיעה במעמד הכנסת, מתוך שיקולים פוליטיים העונים על צרכיה הקואליציוניים באותה העת".
חוק יסוד: משק המדינה קובע מנגנון שנועד לתמרץ את הכנסת להעביר חוק תקציב, וככל שחוק תקציב לא עובר, אז הממשלה יכולה להמשיך ולפעול לפי "תקציב המשכי", וזאת בכפוף למגבלות של זמן (פרק זמן של שישה חודשים בסך הכול: שלושה חודשים עד התפזרות הכנסת ועוד שלושה חודשים עד קיומן של בחירות נוספות לכנסת); סכום (1/12 מהתקציב שאושר לשנת הכספים הקודמת בכל חודש); ומטרות (למטרות הכרחיות ולפי סדר עדיפויות מאוד מצומצם). הכנסת למעשה "עקפה" את ההסדר החוקתי הקבוע, וניצלה לרעה את סמכותה לשנות את חוקי היסוד.
האם מדובר בהלכה משפטית חדשה?
לא, אבל מדובר בשכלול משמעותי מאוד של ההלכה הקיימת. כבר בשנת 2010 קבע בית המשפט כי "במקרים מסוימים, שאין ניתן לקבוע מראש מהם, ייתכן כי חקיקתו של חוק יסוד כהוראת שעה עלולה לעלות כדי 'שימוש לרעה' בכותרת חוק יסוד". בהמשך, בשנת 2017, קבע בג"צ כי אימוץ תקציב דו-שנתי בדרך של חקיקת הוראת שעה במשך חמש פעמים ברציפות בניגוד להסדר החוקתי של תקציב חד-שנתי, הוא שימוש לרעה בסמכות המכוננת של הכנסת לתקן את חוקי היסוד.
מה החידוש בפסק הדין?
בפסיקתו, קבע בית המשפט מבחן מפורט לפסילת תיקונים לחוקי היסוד שהם למעשה שימוש לרעה בכותרת "חוק יסוד" להסדר שאינו צריך להיות מעוגן בנורמה החוקתית.
לפי המבחן שנקבע, בשלב הראשון, יש להוכיח כי הנורמה שעוגנה בחוק-היסוד אינה מתאימה לשמש נושא לחוקה מבחינת אופייה ומאפייניה. בהקשר זה נקבעו שלושה מבחנים: יציבות - האם ההסדר נושא אופי זמני שתחולתה קצובה מראש בזמן או שמא לפנינו הסדר קבע יציב, הצופה פני עתיד; מבחן הכלליות - אם מדובר בנורמה בעלת תחולה מבנית-כללית או בנורמה שיש לה מאפיינים פרסונאליים ומבחן המארג החוקתי - אם ההסדר עולה בקנה אחד עם אופיים של אותם נושאים שהוסדרו בחוקי-יסוד אחרים או בחוק-היסוד שאליו מתווסף התיקון.
בשלב השני, ככל שעלה בידי העותר להראות כי ההסדר אכן מהווה שימוש לרעה בחוקי היסוד, תעבור הביקורת השיפוטית לשלב השני, במסגרתו יהיה על הכנסת להצביע על הסבר שיש בכוחו להצדיק הכרה בסטטוס החוקתי של הנורמה, שמבחינת מאפייניה איננה נורמה חוקתית.
ד"ר מתן גוטמןשלומי יוסףאיך תשפיע הפסיקה על העתירות נגד חוקי הלאום וממשלת החילופים?
העתירות שעומדות ותלויות נגד חוק יסוד: הלאום וחוק יסוד: ממשלת החילופים לא מתמקדות רק בסוגיית השימוש לרעה בחוקי היסוד, אם כי בעיקר בשאלה אם התוכן של חוקי היסוד הללו ראוי ותואם את העקרונות הדמוקרטיים של מדינת ישראל. נושא זה מכונה "התיקון החוקתי הלא חוקתי", והוא פותח בכתיבה האקדמית על ידי פרופ' יניב רוזנאי. ואולם, ברור שפסק הדין מהיום יכול להעניק "רוח גבית" לפסיקות עתידיות של בג"ץ בנושא תוקפם של תיקונים בחוקי היסוד.
האם פסק הדין יכול להשפיע על התיקונים לחוקי היסוד שמנסים לקדם בכנסת נגד ראש הממשלה נתניהו?
כן. פסק הדין מבהיר לכנסת שנורמה חוקתית צריכה לשמור על עיקרון הכלליות, וכעיקרון, אסור לעשות שימוש פרסונאלי בחוקי היסוד לפתרון בעיות פוליטיות. הנורמה החוקתית קובעת את כללי המשטר כמו גם את חלוקת התפקידים, הסמכויות והחובות בין רשויות השלטון, ואת מערכת היחסים בינן לבין עצמן ובינן לבין האזרח.
למעשה, היא הבסיס של שיטת הממשל. בג"ץ בפסק הדין הזהיר את הכנסת משימוש פרסונאלי ופוליטי בחוקי היסוד לצרכים זמניים. מכאן ניתן להסיק שהסדרים חוקתיים פרסונאליים, ובוודאי רטרואקטיביים, יכולים להיתפס כשימוש לרעה בסמכות לתקן את חוקי היסוד.
הכותב הוא דוקטור למשפטים, הפרשן המשפטי של אולפן ynet ומומחה למשפט חוקתי ומינהלי במרכז הבינתחומי.
פורסם לראשונה: 22:56, 23.05.21
