נושא תקציב המדינה מעסיק אותנו רבות. זה החל בקרב על הנרטיב – מי אשם בכך שכבר שנתיים אין תקציב מדינה, עבר לעימות בין שר האוצר לבין בכירי משרדו לשעבר, דרך הוויכוח אם מוצדק לחלק 750 שקל לכל אזרח, ונגמר בוויכוח האם דרישת הצבא לתוספת תקציב של כארבעה מיליארד שקל היא מוצדקת או חצופה, כפי שטען משה בר סימן טוב במאמר שפרסם "ידיעות אחרונות" בסוף השבוע.
עם כל החשיבות של סוגיות אלה, בעיית התקציב היא אחרת לגמרי. ובכן, בשנה "נורמלית" התקציב הוא תוצאה של שלושה גורמים עיקריים: הראשון הוא "הטייס האוטומטי", דהיינו הסכום שיינתן לנושא מסוים השנה יהיה אותו סכום שניתן שנה קודם, וזה של שנה קודם יהיה זה שניתן שנתיים קודם. הדבר מזכיר את המשפט המפורסם של שייקה לוי ב"גבעת חלפון" – "נעשה מה שעשינו ב-48'".
הגורם השני הוא חקיקה חדשה, שברוב המקרים לא לוקחת בחשבון את מלוא השפעתה התקציבית, והגורם השלישי הוא הסכמים קואליציוניים.
לשיטה זו יש ארבע חולשות יסודיות: האחת, אגף התקציבים באוצר מבצע (ממש כמו ששמו מרמז) פעולת תקצוב, אלא שתקצוב איננו תכנון. תכנון הוא השגת מקסימום תפוקה/תועלת במגבלת מקורות זמינים. כך למשל תפקיד אגף תכנון במטכ"ל הוא ליצור מקסימום ביטחון במגבלת משאבים נתונה.
אם ישנה ציפייה שצה"ל יחזור למוכנות תקיפה באיראן כפי שהיה ב-2012, אזי יש היגיון בדרישה זו, ולכן הדיון לא יכול להתחיל בשאלת התקצוב אלא בקביעת סדר עדיפות
קצר כאן המקום להסביר כיצד תכנון מתבצע, אסתפק רק באמירה שההקצאה של משאבים לתכלית מסוימת היא סופו של תהליך ולא תחילתו, וכי ההקצאה משקפת השוואה בין תועלות של שימושים רבים וניסיון תמידי להקצות את השקל האחרון לנושא שיביא יותר תועלת מאשר כל שימוש אחר. באגף התקציבים אין בכלל ניסיון ליצור מתודולוגיה אמיתית של תכנון טרם הקצאת המשאבים.
הבעיה השנייה של התקציב היא מספר הסעיפים שבו. ובכן, מדהים ככל שהדבר יישמע, בישראל מנהלים תקציב כמו בברה"מ הקומוניסטית של שנות ה-70. בתקציב ישנם כ-8,000 סעיפים, שמשמעותם מאות סעיפים בתקציב של כל משרד. השר האחראי חסר לחלוטין כל יכולת תכנון, שכן ספר התקציב מכתיב לו כמה ישקיע במה, וכך ניתק עוד יותר הקשר הרופף בין ההוצאה לנושא מסוים לתועלת שתצמח ממנה.
הבעיה השלישית היא ששיטת ניהול ריכוזית כזו מייצרת אין סוף "חניות כפולות" – נושא מסוים מקבל הקצאה דרך סעיפים שונים של משרדים שונים, ומבלי שיש למישהו יכולת לראות את התמונה המלאה.
הבעיה הרביעית היא אולי החמורה ביותר. נניח ששר מסוים, לדוגמה שר הרווחה, רוצה להעביר 20 מיליון שקל מסעיף נוער בסיכון לטובת מעונות לנשים מוכות. לא מדובר בהגדלת תקציב אלא רק בשינוי קטן בסדר עדיפות. בכדי שהדבר יקרה זקוק השר לאישור של שני גורמים – משרד האוצר וועדת הכספים.
התוצאה היא כפולה, ועדת הכספים שצריכה לפקח על המאקרו של ניהול כלכלת המדינה עסוקה רוב זמנה בזוטות – באישור של העברות כספים, שהיו צריכות מלכתחילה להיות בסמכות השר. יותר גרוע, בכדי להעביר את ההחלטה יש צורך ב"מסחרה" – ישנם ח"כים שמנצלים את המצב ומוכנים לתמוך בבקשת השר, אך מציבים תנאים.
השיטה השטחית שלפיה נקבע ומנוהל התקציב קיימת בישראל עשרות שנים. היא התאימה אולי לשנות ה-50 אך היא בלתי ראויה מכל הבחינות, ולכן אין כיום שום מתודולוגיה שבה ניתן להשוות את התועלת מעוד תקציב לטובת נושא מסוים, לעומת כל שימוש אלטרנטיבי אחר.
ולגבי דרישת הרמטכ"ל לתוספת של ארבעה מיליארד שקל: אם ישנה ציפייה שצה"ל יחזור למוכנות תקיפה באיראן כפי שהיה ב-2012, אזי יש היגיון בדרישה זו, ולכן הדיון לא יכול להתחיל בשאלת התקצוב אלא בקביעת סדר עדיפות – מהי החיוניות של נושא זה בהשוואה להרבה מאוד צרכים לאומיים אחרים.
- אלוף (מיל') גיורא איילנד היה ראש המועצה לביטחון לאומי
מעוניינים להציע טור לערוץ הדעות של ynet? שלחו לנו ynetopinion@gmail.com
