שר החוץ האמריקני הנרי קיסינג'ר, שהלך לעולמו בנובמבר האחרון בגיל 100, נהג להתייחס לדיפלומטיה העולמית דרך משקפיים ברורים: יש מדינות שוות יותר, יש מדינות שוות פחות, ויש מדינות שהוא לא מתייחס אליהן בכלל. כנראה שאין סימבול ברור יותר לתפיסה הזו מאשר הסמכות להטיל וטו על החלטות מועצת הביטחון של האו"ם, שבה משתמשת ארה"ב שוב ושוב לאורך שנים – וביתר שאת מאז טבח 7 באוקטובר ופרוץ מלחמת חרבות ברזל - כדי למנוע החלטות משמעותיות נגד ישראל על רקע פעולותיה ביהודה ושומרון ומול שכנותיה במזרח התיכון.
זכות הווטו מתבססת על סעיף 27 (3) של אמנת האו"ם, הקובע כי "כל ההחלטות המהותיות של מועצת הביטחון צריכות להתקבל בהסכמת החברות הקבועות". במועצה יש רק חמש מדינות קבועות - ארה"ב, רוסיה, סין, צרפת ובריטניה – ולפיכך כל אחת מהן מחזיקה בכוח עצום. מאז 16 בפברואר 1946, כאשר ברית המועצות הטילה את הווטו הראשון על הצעת החלטה בדבר נסיגת כוחות זרים מלבנון וסוריה, הופעל הווטו במאות מקרים (הרשימה המלאה כאן). עד סוף 2023 הטילה ברה"מ/רוסיה וטו על 125 הצעות, ואחריה ברשימה ארה"ב עם 89, כאשר הרוב המכריע של השימוש האמריקני בווטו הוא כדי לחסום החלטות נגד ישראל. בין 2020 לסוף 2023 הטילה ארה"ב וטו 14 פעמים, כש-12 מהן היו קשורות לסכסוך הישראלי-פלסטיני (בריטניה השתמשה בווטו 29 פעמים, סין 17 וצרפת 16).
את מגמות השימוש בווטו אפשר לחלק לתקופה של אחרי מלחמת העולם השנייה, ולזו של אחרי המלחמה הקרה. מיום הקמת האו"ם ב-1946 ועד 1970, ארה"ב לא הטילה אף וטו כי מועצת הביטחון התיישרה איתה. ברה"מ הטילה אז 93% מכלל הווטו. אלא שהרוב המערבי המובהק באו"ם נשחק במהלך שנות ה-60, עם התווספות מדינות עצמאיות רבות שהצביעו בתדירות גבוהה יותר עם הגוש המזרחי, מה שהכניס את ארה"ב למשחק הווטו.
3 צפייה בגלריה
מועצת הביטחון של האו"ם. האם יהיה שינוי בזכות הווטו?
(צילום: Spencer Platt/Getty Images/AFP)
אחרי הווטו האמריקני הראשון, ב-1970, על החלטה שעסקה במצב במדינה שנקראה אז רודזיה (כיום זימבבואה), אמרה ברה"מ כי "נגמרו הזמנים שבהם ארה"ב כפתה את כל רצונותיה על מדינות אחרות". עם תום המלחמה הקרה עברו על מועצות הביטחון שלוש שנים שקטות (1993-1990), ללא אף שימוש בווטו, אבל הזרם התגבר שוב לקראת סוף המאה ה-20 וזינק מתחילת המאה הנוכחית, תוך שיקוף מדויק של הרמוניה עולמית מתפוררת.
צרפת ובריטניה לא הטילו וטו מאז 23 בדצמבר 1989, אז הצטרפו לארה"ב ומנעו את גינוי הפלישה האמריקנית לפנמה. סין, שכאמור השתמשה באופן היסטורי הכי פחות בווטו מבין חמש החברות הקבועות במועצת הביטחון, הפכה פעילה יותר ויותר בחזית זו והטילה 13 מתוך 16 הווטו שלה מאז 1997. באופן כללי, השימוש בכך על ידי רוסיה וסין עלה במידה ניכרת מאז 2011 - הפלישה הרוסית לחצי האי קרים ולאוקראינה היא כמובן הסיבה העיקרית - אבל מוסקבה גם הטילה וטו לא פחות מ-14 פעם כדי למנוע צעדים נגד משטר אסד בסוריה.
באופן כללי איום הווטו הוא הגורם המשפיע ביותר על עבודת מועצת הביטחון. הצעות רבות לא מוגשות מלכתחילה בכלל בגלל איום וטו, ובמקרים אחרים מדינות מעלות הצעה בידיעה ברורה שיוטל עליה וטו, אבל הן רוצות לייצר צעד סמלי ותיעוד היסטורי במועצה.
זכות הווטו היא כמעט תמיד הנושא העיקרי שעולה בכל דיון סביב תקנות מועצת הביטחון, והחברות המתחלפות בה מנסות לאורך השנים לצמצם כוח זה של חמש המעצמות. ב-2005 היה ניסיון להביא להתחייבות של החמש שלא להשתמש בווטו "במקרים של רצח עם והפרת זכויות אדם בקנה מידה גדול". ההצעה לא התקבלה, וגם הניסיונות שנעשו מאז לא הצליחו. ב-2014 יזמה צרפת הצעה התומכת ב"ריסון מרצון" של חמש החברות הקבועות, אבל רק בריטניה הצטרפה ליוזמה. בפועל, דבר לא השתנה.
מה יעזור מינגלינג באו"ם
בחמשת החודשים מאז תחילת המלחמה בעזה השתמשה ארה"ב שלוש פעמים בזכות הווטו שלה על הצעת מועצת הביטחון לקרוא להפסקת אש. המדיניות הזאת, של הגנה כמעט אוטומטית על ישראל באו"ם, נקראת "דוקטרינת נגרופונטה", ובאופן רשמי היא פחות ותיקה משניתן היה לחשוב: ב-26 ביולי 2002, במהלך האינתיפאדה השנייה, הצהיר שגריר ארה"ב לאו"ם דאז ג'ון נגרופונטה שמדינתו תתנגד לכל גינוי של ישראל במועצת הביטחון אם זו לא תכלול גם גינוי לארגוני הטרור הפלסטיניים. מאז, למדיניות האמריקנית יש גם שם.
אבל כאמור, לא מדובר בשמיכה הרמטית. למשל, בסוף דצמבר 2016, חודש לפני תום כהונתו של הנשיא ברק אובמה, נמנעה ארה"ב מלהשתמש בזכות הווטו שלה, חרף הפצרות שהגיעו מישראל, ובכך אפשרה להעביר את החלטה 2334, הקובעת כי ההתנחלויות ביהודה ושומרון אינן חוקיות.
פרופ' גבריאלה שלוצילום: אילן בשור"הטלת הווטו היא רק שלב אחרון בתהליך, ואליו הציבור נחשף, אבל בהרבה מקרים עיקר הפעילות נעשית מאחורי הקלעים כדי להימנע מלכתחילה מהצורך להשתמש בו. כלומר, לדאוג שמראש לא תוגש הצעת החלטה ולא תהיה הצבעה", מסבירה שגרירת ישראל באו"ם לשעבר, פרופ' גבריאלה שלו. "לשם כך ארה"ב פועלת דיפלומטית מול החברות במועצת הביטחון, בעיקר הקבועות אבל לא רק".
פרופ' שלו מונתה לתפקיד בסוף 2008 ונקלעה לקדנציה בתנאים מורכבים. היא נבחרה על ידי ראש הממשלה אהוד אולמרט, ובתמיכת שרת החוץ ציפי לבני, אך שתי היונים (יחסית) הפוליטיות הללו הוחלפו עד מהרה בבחירות בבנימין נתניהו ואביגדור ליברמן. תוסיפו לכך את חילופי הממשל בארה"ב – מג'ורג' בוש הבן לברק אובמה – וכמובן את מבצע עופרת יצוקה ואת דוח גולדסטון ומשט המרמרה שהגיעו בעקבותיו, והנה מתכון לכאב ראש לשגריר ישראלי באו"ם שגלעד ארדן יכול להזדהות איתו: ממשל דמוקרטי בבית הלבן, קואליציית ימין בירושלים, והסלמה בזירה הפלסטינית.
"הקשר האישי והיומיומי בין המשלחות הישראלית והאמריקנית באו"ם הוא חשוב", מסבירה פרופ' שלו. "היו לי יחסים טובים עם שגרירת ארה"ב סוזן רייס וזה עזר לי באופן אישי כי האו"ם הוא מרחב עוין עבורנו. ייתכן שזה עזר גם למדינת ישראל אבל זה לא משהו לבנות עליו. בתקופתי מדינות ערביות ניסו להעלות הצעת החלטה נגד ההתנחלויות והן עשו את זה בחוכמה – הן ניסחו אותה בדיוק לפי האופן שבו מזכירת המדינה דאז הילרי קלינטון נהגה להתנסח בנושא ההתנחלויות. בסוף ארה"ב טרפדה את זה, אבל שפת הגוף של האמריקנים הסגירה את חוסר הנוחות שלהם מזה".
החלטה נגד ההתנחלויות עברה במועצת הביטחון, בסוף כהונת אובמה, אחרי שארה"ב נמנעה מהטלת וטו. נהוג לומר שזו הייתה נקמת פרידה שלו בנתניהו בגלל החיכוכים ביניהם ובעיקר בגלל הנאום בקונגרס ב-2015. יש סיכוי שהחלטה כזאת מושפעת ממניעים אישיים?
"אני לא חושבת. גם אם אובמה נטר טינה אישית לנתניהו, בשורה התחתונה ארה"ב מאוד עקבית בהתנגדות ההצהרתית שלה להתנחלויות, בטח ממשלים דמוקרטיים".
את חוששת שהגענו לסיפו של מדרון חלקלק, ובעתיד הקרוב כבר לא נוכל להסתמך על וטו אמריקני?
"מדרון חלקלק? אני חוששת שבאו"ם אנחנו כבר מתקרבים לתחתית, ואם נמשיך לתקוע לאמריקנים אצבע בעין והם יחליטו שהם לא איתנו - אז איבדנו את כל העולם. משם זה יכול להגיע לסנקציות, כמו דרום אפריקה בזמנו, שבסוף נכנעה".
לעקוף את מזכירת המדינה
הפעילות הדיפלומטית הישראלית להשגת וטו מתנהלת בשני צירים. הראשון כולל את עבודת "השטח" של השגריר באו"ם והמשלחת שלו מול מקביליהם האמריקנים וחברות אחרות במועצות הביטחון. השני, בדרג גבוה יותר, מתקיים בין משרד החוץ בירושלים לבין מחלקת המדינה בוושינגטון. במקרים חריגים ודרמטיים, כשגם שר החוץ לא מספיק, מעורבים בהליך גם ראש ממשלת ישראל ונשיא ארה"ב.
"בתקופת הכהונה שלי ישראל נזקקה הרבה פעמים לווטו אמריקני", אומר דני גילרמן, שהיה שגריר באו"ם בשנים 2008-2002. "יותר מפעם אחת נאלצנו לעקוף את מי שהייתה מזכירת המדינה, קונדוליסה רייס, ולהגיע ישירות לנשיא ג'ורג' בוש הבן. פניתי לראשי הממשלה, בין אם זה היה אריק שרון ובין אם זה אהוד אולמרט, והצעתי בנימוס שיפנו ישירות לנשיא. רייס לא הייתה התומכת הכי מסורה של ישראל, ובלשון המעטה לא הייתה נלהבת להטיל וטו עבורנו".
הכהונה של גילרמן אכן הייתה עמוסה מהבחינה המדינית-ביטחונית והצריכה שוב ושוב וטו אמריקני במועצת הביטחון: מלחמת המפרץ השנייה, שיא האינתיפאדה השנייה, חיסולים ביהודה, שומרון ועזה, מלחמת לבנון השנייה, תקיפת הכור בסוריה וכו'. על פי אתר האו"ם, בשבעה מקרים השתמשה ארה"ב בווטו בתקופה הזאת, ולכך יש להוסיף מקרים שבהם הפעילות מאחורי הקלעים טרפדה מלכתחילה העלאת הצעות החלטה במועצת הביטחון. התקופה הזאת זיכתה את גילרמן בכתבה עיתונאית שכותרתה הייתה "דני דה-וטו".
דני גילרמןצילום: יח"צהיו בתקופתך מקרים שבהם ישראל הייתה מעוניינת בווטו ולא הצליחה לקבל אותו?
"לא. כאמור, זאת הייתה תקופת בוש הבן, שבעיניי היה הנשיא הכי פרו-ישראלי בהיסטוריה, אולי למעט ג'ו ביידן. במקרים שבהם הייתה לי בעיה מול קונדוליסה רייס, עבדנו מול אליוט אברהמס והמועצה לביטחון לאומי, או כאמור ישירות מול הנשיא כדי שיקבל את ההחלטה בעצמו או ידריך את רייס".
בניגוד להנחה הרווחת בציבור שלפיה ישראל ומנהיגיה מזלזלים באו"ם, ראשי הממשלה מן הסתם מייחסים לו – בצדק ובלית ברירה - חשיבות רבה. אריק שרון היה דקדקן בנושא: הוא גילה עניין רב בדפוסי ההצבעה של המדינות השונות, והיה מתעדכן בכך לפני פגישות עם המנהיגים שלהן.
"בזמנו התלוויתי לשרון בביקור הראשון שלו ברוסיה כראש ממשלה ונפגשנו עם ולדימיר פוטין בקרמלין", מספר גילרמן. "אריק התלונן בפניו על היחס של רוסיה לישראל באו"ם ופוטין הבטיח לברר ולעדכן. כעבור כמה שנים, כבר אחרי ההתנתקות, הם נפגשו בעצרת הכללית ושרון לא שכח. הוא פנה אליי בנוכחות פוטין ושאל 'נו, הרגשת שינוי בדפוס ההצבעה הרוסי באו"ם?'. אף שנכח שם השגריר הרוסי דאז סרגיי לברוב, שהיה ידיד שלי, נאלצתי להגיד שלא הרגשתי שום שינוי".
על רקע התמשכות מלחמת חרבות ברזל, המצב ההומניטרי ברצועה והאפשרות של כניסה לרפיח, אנחנו שומעים רמזים ואיומים על כך שהווטו האמריקני כבר לא יוטל אוטומטית. זה נשמע לך תרחיש סביר? מה המשמעות האופרטיבית שלו?
"זה חזון מאוד מאוד פסימי ומאוד קריטי. הווטו האמריקני הוא כיפת ברזל המדינית שלנו, כי הוא מיירט הצעות שיכולות להעמיד את ישראל במצב קשה. קשה להסביר כמה הנכס הזה משמעותי. אפילו בתקופתי כאמור הווטו עמד בסכנה כמה פעמים. בעתיד, כשיהיה נשיא פחות מחויב ואדמיניסטרציה פחות מחויבת באו"ם, זה יהיה ממש מסוכן. להחלטות של מועצת הביטחון יש כמה דרגות: בשלב מסוים היא יכולה להטיל סנקציות ובשלב הבא אפילו להמליץ על שימוש בכוח נגד מדינה, כפי שנעשה בפלישה לעיראק. זו סכנה מוחשית".
