ח"כ איתמר בן גביר לקראת ההצבעה במליאה על התיקון לחוק
(צילום: ערוץ כנסת)
לפני שחוק תיקון פקודת המשטרה אושר בקריאה ראשונה בכנסת, הצהיר הבוקר (שלישי) השר המיועד לביטחון לאומי, ח"כ איתמר בן גביר, כי מדובר בהצעה שתשים את ישראל בשורה אחת עם מדינות דמוקרטיות בעולם כולו. "בכל מדינות העולם השר הממונה על המשטרה הוא זה שקובע את המדיניות", אמר, והוסיף כי בישראל "השר לביטחון לאומי נושא באחריות ובטענות, אבל לא מחזיק בסמכות. התיקון לחוק המשטרה הוא ברכה לדמוקרטיה". אולם חוקרים במכון הישראלי לדמוקרטיה טוענים כי במדינות רבות בעולם, לצד כפיפות המשטרה למדיניות הדרג הפוליטי - נכלל ביסוד שיטת המשפט גם עיקרון יסוד המבטיח את עצמאותה האופרטיבית.
בן גביר אמנם הסכים להכניס בחוק כמה שינויים, אולם הוא מסרב לשני שינויים מהותיים: הראשון נוגע לדרישה לביטול סעיף שלפיו שהמפכ"ל כפוף לשר, שמחזיק בסמכות לקבוע עקרונות כלליים בקשר למשך זמן טיפול בתיקים. השני: בן גביר מתנגד להוספת סעיף הקובע שהחלטות המשטרה לא יהיו מושפעות ממניעים פוליטיים או אידיאולוגיים.
לאחרונה הוא כי "כפיפות של המשטרה להוראות מדיניות הנקבעות על ידי השר ניתן למצוא בחוקיהן של מדינות שונות בעולם, כמו אוסטרליה, שבה שר המשטרה יכול להורות למפקד המשטרה על מדיניות כללית שנוגעת לפעילות המשטרה; בניו זילנד שבה קבועה כפיפותו של מפקד המשטרה לשר, למעט בעניינים של פעולות או חקירות קונקרטיות; ובאנגליה, שבה לצד כפיפותו של כל מפקד משטרה מחוזית לגורם נבחר במחוז, גם הסוכנות הלאומית לפשיעה כפופה להנחיית שר הפנים בקביעת סדרי העדיפויות האסטרטגיים, ומעתה – גם במדינת ישראל".
עימותים במליאת הכנסת לפני ההצבעה
(צילום: ערוץ כנסת )
אלא שסקירה שערכו חוקרים מהמכון הישראלי לדמוקרטיה מצביעה על כך שהמציאות במדינות אלה מורכבת יותר. פרופ' עמיחי כהן, עו"ד עודד רון, ד"ר גיא לוריא ועו"ד דפני בנבניסטי מצאו שלצד הכפיפות של המשטרה למדיניות שקובע הדרג הפוליטי, נמצאת הבטחת עצמאותה האופרטיבית של המשטרה כאשר היא מוציאה אל הפועל את המדיניות שהוכתבה לה - הן בתחום אכיפת החוק והן בהיבטים אחרים.
כלומר: במדינות אלה החקיקה קובעת כי המשטרה אכן כפופה למדיניות הכללית של השר, אך בפועל, לשוטר או למפקד בשטח יש עצמאות לפעול ולהפעיל שיקול דעת בעת אכיפת החוק. החוקרים טוענים כי מתח מוסדי מובנה שורר בין הרצון לשימור עצמאותה המקצועית של המשטרה מפני גורמים פוליטיים לבין האינטרס הדמוקרטי שהיא תישא באחריות בפני הדרג הפוליטי, הרשויות האחרות והציבור. לפיכך, גם אם מדיניות המשטרה מעוצבת על ידי הדרג הפוליטי, יש דרכים שונות שדמוקרטיות נוקטות כדי להבטיח מידה מספקת של עצמאות פעולתה האופרטיבית.
כך לדוגמה, ועדת השרים של מועצת אירופה (Committee of Ministers of the Council of Europe) קבעה כי "המשטרה צריכה ליהנות מעצמאות אופרטיבית מספקת מגופי מדינה אחרים בהוצאה לפועל של משימותיה, שלגביהן צריכה לחול עליה אחריות מלאה".
מסקנה ברוח דומה אימץ הארגון לביטחון ולשיתוף פעולה באירופה (Organization for Security and Co-operation in Europe) שקבע גם הוא כי אף שמדיניות המשטרה כפופה להוראות המערכת האזרחית-פוליטית, ועליה לתת לה דין וחשבון על פעולותיה, לדרג זה לא צריכה להיות השפעה על ניהולה האופרטיבי.
אנגליה: השר מחויב להתייעץ
ואיך זה עובד בעולם? באנגליה, אף שמדיניות השיטור נקבעת על ידי הדרגים הנבחרים, העצמאות האופרטיבית של המשטרה נתפסת כעיקרון יסודי של החקיקה המסדירה את השיטור. השר הממונה מגבש את מדיניות השיטור הלאומית ברמה האסטרטגית, ומחויב על פי חוק לפרסם מעת לעת מסמך אשר מפרט את האיומים הלאומיים ואת היכולות המשטרתיות המתאימות להתגבר על האיומים הללו. אולם לפני פרסום מסמך המדיניות עליו להתייעץ עם מי שמשקף את עמדת הקצונה הבכירה של המשטרה ועם מי שמשקף את עמדת גופי המשטרה המקומיים.
בנוסף, אסור לשר להתערב במודל השיטור האזורי שבמסגרתו פועלת המשטרה ב-43 יחידות נפרדות, למעט מצב שבמסגרתו נשקפת סכנה לביטחון הלאומי. בראש כל אחת מהיחידות האזוריות של המשטרה עומד מפקח הפועל תחת הדרג הנבחר בבחירות מקומיות - נציבי משטרה ופשיעה שמתווים את מדיניות היחידה, תוך מתן תשומת לב לדגשים שנתן השר במסגרת המסמך האסטרטגי.
עבור כל דרג נבחר המפקח או ממונה על המשטרה, מבקש החוק להבטיח לעומד בראש היחידה המשטרתית עצמאות מוחלטת בהיבט האופרטיבי. נקבע כי על הפרלמנט והממשלה להימנע מהתערבות פוליטית בלתי ראויה בפעילות המשטרה ומצופה מהשר להבטיח שלא תהיה התערבות בשיקול הדעת המקצועי של המשטרה.
באוסטרליה וניו זילנד: עצמאות מוגבלת
בניו זילנד מדווח המפכ"ל לשר הפנים בנוגע ליעדי המשטרה, אך נתונה לו עצמאות על פי חוק. השר מוסמך להתערב בהיבטים האדמיניסטרטיביים של המשטרה, והמפכ"ל נתבע לתת לו דין וחשבון על התנהלות המשטרה בהקשרים אלו, לרבות ההתנהלות התקציבית ועמידה ביעדים. עם זאת, המפכ"ל מחויב על פי החוק (סעיף 16(2)) לפעול בעצמאות אופרטיבית (must act independently). כך בכל הנוגע למדיניות אכיפת החוק לרבות החקירה וההעמדה לדין, והשמירה על הסדר הציבורי, כמו גם להחלטות פרטניות הנוגעות לשוטרים תחתיו.
אפילו באוסטרליה, שבה עצמאות המשטרה מצומצמת יחסית למדינות האחרות לעיל, נשמרת עצמאותה ביחס לאכיפת חוק וקבלת החלטות מעין-שיפוטיות, כגון העמדה לדין. החלטות מסוג זה נחשבות על פי רוב לחסינות מפני הנחיות של השר.
החוק מקנה למפכ"ל סמכות לניהול הארגון, ובמקביל קובע כי השר הממונה מוסמך, בכפוף להתייעצות עם המפכ"ל, לתת הוראות כתובות ביחס למדיניות הכללית והמחייבת של המשטרה שיוביל המפכ"ל. במקביל, ישנם הסדרים ייחודיים בכל מדינת מחוז באוסטרליה. למשל, במדינת ויקטוריה חל הסדר דומה לעניין הנחיות השר, אך בה בעת הבדל אחד מהותי – רשימה של תחומים שידו של השר אינה נוגעת ובהם חקירות, תביעות, ולא פחות חשוב מכך גם הסמכות לפריסת כוחות שיטור.
אגב, התערבות השר הממונה באוסטרליה מתבצעת רק במקרה שבו למיטב הבנתו המפקח לא ממלא אחר המלצות גוף הביקורת לגבי התנהלות המשטרה. חקיקה זו, משנת 2013, פתרה את המתח בין היות המשטרה חלק בלתי נפרד מהרשות המבצעת, אשר סרה למרותה וכפופה לשר הממונה, לבין הצורך לשמור על מידה רחבה של עצמאות שיקול דעתה בהפעלת סמכויותיה האופרטיביות.
חוקרי המכון סבורים שהקביעה של ח"כ בן גביר, שלפיה כך מתנהלים יחסי המשטרה-שר במדינות דמוקרטיות בעולם אינה מדויקת. "ניתן ללמוד מההשוואה הבינלאומית שאמנם במדינות הללו ניתנה לנבחרי הציבור סמכות לקבוע מדיניות למשטרה, אולם יחד עם זאת מקובע עקרון העצמאות האופרטיבית זוכה בהן להגנה", הוסיפו. "ניתן להסיק מכך שאם מסדירים בחוק את מערכת היחסים בין השר לבין המשטרה, חשוב לא רק לעסוק בסמכותו של השר, אלא גם בסייגים ובתנאים להפעלתה, ובעיקר בהבטחת עצמאותה של המשטרה מפני התערבות פוליטית".
