החקיקה חוזרת - במתכונת מרוככת: כפי שפורסם ב-ynet לראשונה, חברי ועדת החוקה של הכנסת בראשות שמחה רוטמן הוזמנו לדיון בחוק יסוד השפיטה ביום רביעי בשעה 09:00, כשעל הפרק צמצום עילת הסבירות - אבל הפעם, לפי הקואליציה, בהתאם למתווה של שופט בית העליון נועם סולברג.
בזימון לחברי הוועדה היה כתוב, כמו בימי בליץ החקיקה של המהפכה המשפטית, "ציון במשפט תפדה - מחזירים את הצדק למערכת המשפט". עם זאת, הפעם לא מדובר בניסיון להעביר בבת-אחת את כל סעיפי המהפכה המשפטית של יריב לוין, ומדובר בנוסח שונה מזה שהציע הקואליציה בהתחלה.
בנוסח החדש של התיקון לחוק יסוד השפיטה, שהוצג בפני חברי הוועדה, נקבע כי "מי שבידו סמכות שפיטה על פי דין, לרבות בית המשפט העליון, לא ידון ולא ייתן צו נגד הממשלה, ראש הממשלה, שר משריה או נבחר ציבור אחר כפי שייקבע בחוק - בעניין סבירות החלטתם".
כלומר, בג"ץ לא יעסוק בהחלטות שיקבלו ראש הממשלה, שרים וחברי כנסת - אך לעומת זאת, הוא כן יכול להתערב בהחלטות של הדרג הפקידותי - כמו למשל האחראי על ההגירה, פקיד שומה, נציבי מס הכנסה של הממשלה ועוד.
מאז פארסת הוועדה לבחירת שופטים, אז הקואליציה הפרה את הסיכומים מבית הנשיא ופעל לדחות את ההכרעה במקום למנות שני נציגים, מקפידים בממשלה להאשים דווקא את האופוזיציה בפיצוץ השיחות בבית הנשיא. הקואליציה טענה עד כה שמתווה סולברג יקודם בעקבות הסכמות שהיו לגביו בשיחות, אך הנשיא יצחק הרצוג הבהיר אתמול כי "בשיחות שהתקיימו תחת חסותי לא הועברו טיוטות מחייבות מטעם בית הנשיא למי מן הצדדים ומובן שלא הושגו הסכמות מלאות באף נושא".
הוא הוסיף: "מטבע הדברים הועלו רעיונות הן בדיונים הפנימיים והן בציבור הכללי בנוגע לנושאים שעל הפרק, אך הם טרם התגבשו לכדי הבנות וסיכומים כלשהם. אני סבור שניתן להגיע להסכמות וכי גם נושאי ליבה אפשר ליישב בשיח ודרכי שלום. כך אנחנו צריכים לנהוג כלפי העתיד המשותף שלנו".
במסר לקואליציה, קרא הרצוג: "תמיד האמנתי והיום יותר מתמיד שהידברות היא הפתרון הנכון ביותר למדינת ישראל. אני שב וקורא לגלות אחריות לאומית ולהמשיך את השיח הפורה והענייני שהתקיים בחודשים האחרונים בחסות בית הנשיא. אלו היו שיחות מעשיות, מעמיקות ורציניות שנתנו אופק אמיתי. הן הדרך הכי נכונה לעצור את הקרע והפילוג בעם".
מנגד, רוטמן אמר כי "ההצעה לתיקון עילת הסבירות, שהונחה על שולחן ועדת החוקה, עולה בקנה אחד עם הצעותיו של השופט סולברג ועם מצע הבחירות של רבים באופוזיציה ובראשם גדעון סער. אני קורא לחברי הוועדה לנהל דיון מכובד ורציני, כדי לקדם את התיקון שכולנו מאמינים בנחיצותו".
עניין נוסף שנחשף אתמול ב-ynet הוא כוונת הקואליציה להעביר הצעת חוק חדשה לשינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים, כשהפעם שר המשפטים יריב לוין מכוון למתכונת מרוככת מהקודמת. אחת האפשרויות שנבחנת כעת היא שהיא תורכב מחמישה נציגי קואליציה, חמישה נציגי אופוזיציה ושופט בדימוס שאותו ימנה שר המשפטים. ההחלטה למשוך ולשנות את הצעת החוק המקורית - שכבר הייתה מוכנה לקריאה שנייה ושלישית במליאה - התקבלה אחרי שנתניהו סירב לקדם שינויים דרמטיים בוועדה לבחירת שופטים, מחשש שיצית מחאה חריפה.
אז מהו מתווה סולברג?
ב-2019, הרבה לפני המהפכה המשפטית של לוין, נשא השופט נעם סולברג נאום חשוב בעמותה למשפט ציבורי המתכנסת מדי שנה בחיפה. שם הרצאתו היה "חקיקה פרשנות, סבירות, מידתיות: ערכים סובייקטיביים, שופטים אובייקטיביים". סולברג, עוזרם של היועצים המשפטיים לממשלה בשנות ה-90 ולאחר מכן שופט שלום, מחוזי ועליון, נחשב לאחד המשפטנים החשובים במדינה - ולמי שבעתיד יהיה נשיא בית המשפט העליון. הוויכוח המשפטי הניטש זה דורות על עילת הסבירות, הביא אותו להשמיע אז את דעתו.
סמוטריץ' מכריז על קידום ההצעה בוועדת החוקה
(צילום: ערוץ כנסת)
ב"מתווה סולברג" הוצגו פגמיה של עילת הסבירות לטענת השופט, שמביאה את בית המשפט להתערב גם בהיבטים מקצועיים, לא משפטיים, של שיקול הדעת שמפעיל המינהל הציבורי. לפי המתווה, הפתרון לקשיים איננו בביטול עילת הסבירות - אלא בהבחנה בין דרג "נבחר" לדרג "מקצועי". בהרצאתו אמר סולברג ש"ביקורת שיפוטית על החלטות המשקפות הכרעה ערכית-מקצועית של דרג פוליטי נבחר פוגעת בגרעין הקשה של הפרדת הרשויות".
סולברג הסביר בהרצאתו, שאותה פרסם גם בכתב העת "השילוח", שאין לשופט מומחיות, ולא הכשר דמוקרטי, לביקורת שיפוטית כזו. לעומת זאת, לגבי הדרג המקצועי, שלא עוסק בהתוויית מדיניות, אלא ביישום מדיניות, יכולה להיות הצדקה לשימוש בעילת הסבירות.
החלטות שלא התאפיינו ב"ראש גדול": נאום סולברג
וכך טען סולברג בנאומו ב-2019: "אם היה מתמצה השימוש בעילת הסבירות המהותית באותם מצבים שבהם ישנו קושי להוכיח אחת מן העילות הקונקרטיות, אפשר שלא הייתה מתעוררת מחלוקת של ממש. אך זה אינו המצב.
"בפועל, כפי שמלמדים אותנו פסקי דין רבים שניתנו במהלך השנים, השימוש בעילת הסבירות המהותית חרג הרבה מעבר למצבים של קשיי הוכחה, ושימש את בית המשפט בשורה של הכרעות בעלות אופי ערכי-נורמטיבי, או כאלו הכרוכות בשיקולי מדיניות: קביעת נורמות אתיות שהרשות המבצעת כפופה להן; חיוב הרשות המבצעת לבצע פעולות שנודעות להן השלכות תקציביות משמעותיות; ביקורת על החלטותיו של היועץ המשפטי לממשלה, וכיוצא באלו סוגיות ציבוריות-ערכי. חלקן עורר עניין, שלא לומר 'סערה', וזכה לדיון נרחב; חלקן עבר בשקט יחסי, מחמת 'חוסר עניין לציבור'".
לדבריו, המסתמכים גם על דעות של נשיא בית המשפט העליון משה לנדוי המנוח ואשר גרוניס, "על הנייר יש אולי היגיון בקביעה כי השימוש בעילת הסבירות המהותית צריך להצטמצם רק למקרים 'קיצוניים', לאחר שמוצו כל אפשרויות הביקורת באמצעות עילות מדויקות יותר. בפועל, נראה כי אין שום דרך מעשית להציב גבול לשימוש שייעשה בעילת הסבירות המהותית. משעה שהוכשר השימוש בעילת הסבירות המהותית שוב אין יכולת אפקטיבית להגביל את היקפה. פתחנו פתח כחודו של מחט, והוא נתרחב והיה לפתחו של אולם".
סולברג אמר כי "בהעדר תוכן ממשי שינחה את בית המשפט במלאכתו, שוב לא נותר לכאורה דבר מלבד 'דעותיהם ותחושות הצדק של שופטי ההרכב'". מנגד, ציין, עילת הסבירות היא מונח עמום - והתוצאה היא שמדובר בחומר ביד השופט היוצר. הוא הוסיף כי "אני מאמין כי הפתרון לקשיים שמציבה לפתחנו עילת הסבירות המהותית איננו בביטולה. אך גם הותרתה על כנה, במתכונתה הנוכחית, אינה מניחה את הדעת. הפתרון עשוי להימצא, לעניות דעתי, בהבחנה בין דרג נבחר לדרג מקצועי".
לכן, אמר סולברג, "החלטות המתקבלות על ידי דרג נבחר – ממשלה, שרים, ראשי רשויות – הן על פי רוב החלטות המשקפות תפיסת עולם; תפיסת עולם ערכית, תפיסת עולם מקצועית. לעיתים ההחלטות עוסקות בסוגיה נקודתית, לרוב עניינן בהתוויית מדיניות הנושאת עימה משמעויות רוחביות. עובדה זו כשלעצמה אינה מחסנת החלטות אלו מפני ביקורת שיפוטית. יחד עם זאת, מן הראוי כי אופיין של החלטות אלו יכתיב את היקפה של הביקורת.
"ביקורת שיפוטית המבוססת על עילת הסבירות המהותית, הרחבה, העמומה, אינה הולמת ביקורת שיפוטית על החלטות המשקפות הכרעה ערכית-מקצועית של דרג פוליטי נבחר. היא פוגעת בגרעין הקשה של עקרון הפרדת הרשויות. נעדרים ממנה שני היסודות - מומחיות והכשר דמוקרטי. גם הניסיון בשטח מלמד כי הביקורת נגד השימוש בעילת הסבירות המהותית מופנית בעיקרו של דבר כלפי אותם מצבים שבהם בית המשפט מתערב בשיקול דעתו של דרג נבחר".
"שונים הם פני הדברים ביחס להחלטות המתקבלות על ידי דרג מקצועי", הדגיש סולברג. "בדבריי על החלטות הדרג המקצועי, כוונתי למה שאנחנו מכירים בתור 'בירוקרטיה' – מכרזים, היתרים, רישיונות, אישורים וכיוצא באלו הליכים מנהליים המתישים כוחו של אדם. הצד השווה בהחלטות אלו הוא שרובן ככולן החלטות נקודתיות, ועניינן יישום מדיניות, להבדיל מהתוויית מדיניות. במצבים מעין אלו ישנה הצדקה רבה יותר לשימוש בעילת הסבירות המהותית. אמנם כן, בדומה להחלטות של דרג נבחר, גם ביחס להחלטות של דרג מקצועי נעדר לבית המשפט יסוד המומחיות".
"מצד ההכשר הדמוקרטי, התערבותו של בית המשפט בשיקול דעתו של פקיד מקצועי שאינו נבחר היא צעד לגיטימי יותר", אמר סולברג. "פגיעתה הפוטנציאלית בעקרון הפרדת הרשויות מתונה הרבה יותר. זאת ועוד, דווקא אופיין הבירוקרטי של החלטות הדרג המקצועי עשוי להצדיק שימוש בעילת הסבירות המהותית. במערכת היחסים שבין 'האזרח הקטן' לבין 'המערכת', אנו מעוניינים לאפשר לבית המשפט מרחב תמרון גדול יותר בעת שהוא נדרש לבקר את החלטת הרשות המנהלית".
סולברג ציין כי אדם שאינו מרוצה מהחלטת הדרג הנבחר "יכול להביע את מחאתו בקלפי", או ברשתות. לעומת זאת, את הפקיד המקצועי לא האזרח בוחר, ולרוב גם לא השר. כהונתו לא קצובה בזמן, ולרוב ייהנה גם מקביעות. "אלמלא ביקורת שיפוטית אפקטיבית על החלטותיו עלול האזרח למצוא עצמו עומד לפני שוקת שבורה", אמר סולברג. לדבריו, עילת הסבירות יכולה לתת מענה למצבים שאינם באים במובהק בגדרן של אחת מעילות השיפוט המסורתיות, אך מכלול הנסיבות מצדיק התערבות בשיקול דעת. הוא גם ציין אפשרות שבה "החלטת הרשות המנהלית לא התאפיינה ב'ראש גדול' או ב'חריצות-יתר'".
פורסם לראשונה: 18:31, 19.06.23
