המהפכה המשפטית הביאה לחיינו הרבה רגעים חסרי תקדים, ובהם שימוש חסר תקדים בז'רגון משפטי מקצועי, שנשמר עד השנה האחרונה לקומץ יודעי דבר. בין המושגים האלו נמצא גם הנושא החם שעל הפרק - עילת הסבירות. בין המרתון לחקיקת ביטולה הכמעט מוחלט עד סוף כנס הקיץ של הכנסת, לבין ההפגנות הסוערות שקוראות לשמר אותה בכל מחיר - נדמה שהדוקטרינה מתחום המשפט המנהלי זוכה באור הזרקורים בהיקפים שבהם לא זכתה בעולם. אך כמה מערכת המשפט והציבור הרחב ירגישו בחסרונה של העילה? כדי לענות על השאלה הזו - צריך להבין כמה בית המשפט השתמש בה עד היום.
באופן כללי, ניתן לומר שבית המשפט העליון נוטה להתערב בהחלטות של הממשלה, שרים ופקידים בכירים רק כאשר הן נגועות ב"חוסר סבירות קיצוני". לרוב המשמעות היא שהתקבלה תוך התעלמות משיקולים מהותיים או תוך חוסר איזון קיצוני בין השיקולים השונים. כמו כן, גם מינויים ופיטורים של עובדי מדינה יכולים להיבחן ואף להיפסל תחת עיניה הבוחנות של הסבירות.
10 צפייה בגלריה
מחאה נגד המהפכה המשפטית מול בית המשפט העליון. נוטה להתערב בהחלטות רק כשהן נגועות ב"חוסר סבירות קיצוני"
(צילום: EPA)
ואם נדבר במספרים, אז על פי נתונים של משרד המשפטים והיועץ המשפט לוועדת החוקה עו"ד גור בליי, בג"ץ משתמש בעילת הסבירות חמש פעמים בשנה בממוצע, כאשר בהרבה מהמקרים נעשה שימוש בעילות נוספות כדי לבטל את ההחלטה. עם זאת, יש לציין כי מאז שנת 2000 גם בתי משפט מחוזיים יכולים לפסוק בעניינים מנהליים, ובין היתר גם להשתמש בעילת הסבירות.
בתקופת כהונתה של הממשלה הנוכחית, המינוי המרכזי שנפסל מנימוקים של "חוסר סבירות קיצוני" הוא כמובן מינויו של יו"ר ש"ס אריה דרעי לשר הפנים והבריאות. בפסק הדין, כתבה נשיאת העליון אסתר חיות כי "צבר ההרשעות הזה מוביל לגישתי אל המסקנה כי כהונתו כשר בממשלת ישראל יש בה משום פגיעה חמורה וקשה בתדמיתן ובמעמדן של רשויות השלטון בישראל ובעקרונות היסוד של ניקיון כפיים וטוהר המידות, שלהם מחויבים נבחרי הציבור". לכן, סברה חיות, "אין מדובר עוד במינוי המצוי 'על גבול מתחם הסבירות', אלא במינוי שחוצה גבול זה באופן ברור".
10 צפייה בגלריה
יו"ר ש"ס אריה דרעי. בית המשפט העליון קבע פעמיים שמינויו לשר אינו סביר
(צילום: עמית שאבי)
גם בפעם הראשונה שבה דרעי נאלץ להתפטר מתפקיד שר הפנים, כשהוגש נגדו כתב אישום ב-1993 בממשלתו של יצחק רבין, בית המשפט העליון עשה שימוש בעילת הסבירות. באותו פסק דין, נכתב כי "אם יכהן בממשלה שר שהוגש נגדו כתב אישום המאשימו בלקיחת שוחד במאות אלפי שקלים ובשימוש לרעה, באופנים אחרים, במשרות שלטוניות, תהיה לכך השלכה מרחיקת לכת על דמות השלטון בישראל, תום לבו ועל הגינותו. עניין זה משליך במישרין על שאלת הסבירות".
פסק הדין שהתקבל בעניינו של דרעי ופסק דין שהתקבל באותו יום בעניינו של סגן שר הדתות רפאל פנחסי, קיבע את "הלכת דרעי-פנחסי", שחייבה מאותה נקודה שרים וסגני שרים להתפטר מתפקידם במקרה של הגשת כתב אישום.
דרעי מתייחס להחלטת בג"ץ על פסילתו
(צילום: דוברות ש"ס)
אולם, לא רק מינויים ופיטורים עומדים על הפרק בכל הקשור לבחינת סבירותן של החלטות. למשל, ב-2007 קבעה נשיאת העליון דאז השופטת דורית בייניש כי החלטת הממשלה שלא למגן את כל הכיתות ביישובי עוטף עזה ושדרות חרגה ממתחם הסבירות. זאת בעקבות העתירה שהגיש לבג"ץ ב-2006 תושב קיבוץ כפר עזה, אדוארדו ווסר, בדרישה שהממשלה תשלים את מיגון כיתות הלימוד בבתי הספר בעוטף עזה, עקב שיגור רקטות פלסטיניות לעבר ישראל. ווסר וועד ההורים העירוני של שדרות טענו שאינם מוכנים לשלוח את ילדיהם בחזרה למסגרות הלימודים עד שמיגון בתי הספר יסתיים, משום שזהו סיכון שאינם מוכנים לקחת.
ווסר טען בין היתר שיש למגן את בתי הספר בשיטת המיגון המלא, ולא בשיטת המרחבים המוגנים, מכיוון שבעוטף עזה יש להגיע למרחב המוגן בתוך זמן קצר ביותר בשל הקרבה של היישובים למקום שיגור הרקטות. כך, שיטת המרחבים המוגנים אינה מספקת מענה ביטחוני הולם באזור העוטף, בניגוד לאזורים מרוחקים יותר, שבהם אפשר להגיע למרחב המוגן בתוך זמן ארוך יותר.
10 צפייה בגלריה
המדינה טענה שלא ניתן למגן את בתי הספר בגלל שיקולי תקציב. מיגונית בעוטף עזה
(צילום: ריקי כרמי)
המדינה טענה כי ההחלטה למגן את בתי הספר בשיטת המרחבים המוגנים התקבלה לאור שיקולים שונים, בהם שיקולי תקציב, וכן ניסיונות שנערכו בבתי ספר אחרים שבהם נראה כי הילדים הספיקו להגיע למרחב המוגן בזמן. עם זאת, הרכב השופטים קיבל את העתירה פה אחד ופסק כי יש למגן את במיגון מלא את הכיתות בבתי הספר בעוטף עזה ובשדרות עד לתחילת שנת הלימודים בספטמבר 2007. בנוסף הוחלט למגן בשיטת המיגון המלא גם את כיתות הספח הנבחרות בכל בתי הספר האלו.
דוגמה נוספת מגיעה מהעולם הפלילי, כאשר ב-1986 העליון פסל את החלטתו של היועץ המשפטי לממשלה דאז יוסף חריש לא להעמיד לדין את ראשי הבנקים ב"פרשת ויסות המניות" מאחר שהיא לוקה ב"חוסר סבירות קיצוני" ולא נתנה משקל מספיק לפגיעה הציבורית בהתנהלותם של ראשי הבנקים. מדובר בפרשה שכמעט הרסה בראשית שנות השמונים את המשק ונחשבה ל"יום הכיפורים של הבנקים". המניות הכי טובות בשוק, 90% מהבורסה, שהיו למכשיר החיסכון הלאומי, קרסו באחת, והמפולת הותירה משקיעים מחוסרי בית.
דוגמה נוספת היא המקרה של סיגלית מויסה, אם חד-הורית מאלעד שב-2019 נותקה מחשמל בביתה עקב חוב. מויסה עתרה לבג"ץ נגד ההחלטה יחד עם הארגונים רופאים לזכויות אדם, האגודה לזכויות האזרח בישראל ואיגוד העובדים הסוציאליים. מויסה סיפרה לאולפן ynet לאחר העתירה: "הפצרתי ואמרתי לחברת החשמל שיש לי ילד עם צרכים מיוחדים, תסמונת דאון ופיגור בינוני שנאלץ בלילות לישון עם מכשיר שעוזר לו לנשום. בלעדיו זו סכנת חיים. הוא גם זקוק לתרופה ללב שנשמרת במקרר, אחרת תתקלקל. ממש ניסיתי לדבר אל ליבם, אך לא היה שום מענה".
נותקה מחשמל למרות שבנה זקוק למכשיר כדי לנשום
(צילום: אורי דוידוביץ שמוליק דודפור)
מויסה סיפרה כי לאחר שחזרה לביתה וגילתה שהחשמל נותק, מצאה במקום מכשיר מת"מ, שבאמצעותו מטעינים "דקות" חשמל. "שאלתי איך מטעינים, אמרו לי שדרך כרטיס אשראי או שצריך לנסוע לאיזושהי פיצוצייה בראש העין, למרות שאני גרה באלעד. אמרתי להם שאי אפשר מהרגע להרגע, שאין לי בכלל כרטיס אשראי, אבל זה לא עניין אותם", סיפרה. עתירתה של מויסה התקבלה ב-2021, ובפסק הדין נקבע כי על רשות החשמל לשמוע את טענותיהם של הצרכנים ולאפשר להם להוכיח כי הם סובלים ממצב כלכלי חריג או קושי כלכלי המשתלב עם מצב רפואי, כטעם לאי-ניתוק מאספקת חשמל.
באמצעות עילת הסבירות, בג"ץ גם חייב את כפר ורדים להקים ביישוב מקווה טהרה - אחרי שתושבת כפר ורדים יהודית סלע ותושבות נוספות עתרו כי יוקם מקווה טהרה בקרבה לביתן, למרות שרוב האוכלוסייה ביישוב היא חילונית. סלע ותושבות נוספות שומרות-מצוות של המועצה המקומית טענו כי כדי לטבול במקווה הן נאלצות לנסוע ליישוב מרוחק, ועתרו לבג"ץ לאחר שבית המשפט המחוזי בחיפה סבר כי אין להתערב בהחלטת כפר ורדים שלא להקים מקווה בתחומיו. העתירה התקבלה ב-2014, ובמועצה המקומית נחנך מקווה ב-2017.
דוגמה נוספת לשימוש בעילת הסבירות היא בעתירה של עמותת "הורים לילדים עם תסמונת דאון" (ית"ד), בנוגע להקצאת תקציב לילדי החינוך המיוחד המשולבים בבתי ספר רגילים. בעמותה טענו כי תכליתו של חוק החינוך המיוחד מחייבת את המדינה לתקצב ולספק חינוך חינם לילדים עם צרכים מיוחדים, ללא קשר לסוג וזהות המוסד החינוכי שבו הם לומדים.
10 צפייה בגלריה
הגנה על זכותם של ילדים בעלי צרכים מיוחדים לקבל חינוך מיוחד חינם, גם כאשר שולבו במסגרות החינוך הרגיל. אילוסטרציה
(צילום: שמוליק דודפור)
עוד טענו כי המדינה פוגעת בזכות היסוד לחינוך ואף בזכות היסוד לשוויון בחינוך, בכך שהיא מפלה בין הורים אשר ילדיהם לומדים בבתי ספר לחינוך מיוחד להורים אשר ילדיהם משולבים בבתי ספר רגילים, וכי הפרת זכות השוויון פוגעת בתלמידים שיכולים להשתלב במערכת החינוך הרגילה ובסיכוי וההזדמנות השווה להתקדם ולפתח כישוריהם בחברה.
העתירה התקבלה ב-2002, ואף שעד היום לא יושמה במלואה, סימנה את הדרך לממשלות ישראל במתן הוראה מפורשת להקצות משאבים כספיים לצורך השמת ילדי החינוך המיוחד בבתי ספר רגילים.
עוד דוגמה נוגעת לעתירה נגד הצנזור הצבאי הראשי, שהגישו העיתונאים אלוף בן ומאיר שניצר. במסגרת העתירה עמדה לראשונה לביקורת שיפוטית היקף סמכותו של הצנזור, לאחר שפסל קטעים בכתבה שהכין בן לעיתון "העיר" ב-1988, שבהם מתח ביקורת על תפקודו של ראש המוסד דאז, נחום אדמוני. עורך העיתון שניצר הסכים לפסילת הקטעים שהיו עלולים להביא לזיהויו של ראש המוסד, שזהותו באותה תקופה הייתה בגדר סוד, אך התנגד לפסילת הקטעים שמתחו ביקורת עליו.
בית המשפט לא השתכנע מטיעוניו של הצנזור הצבאי הראשי לפיהם בפרסום ביקורות על אודות תפקודו של ראש המוסד, וכן מאחר שבאותה עת עמד להתחלף בתפקידו, יש ודאות קרובה לפגיעה ממשית בביטחון המדינה, המצדיקה הגבלות על חופש הביטוי, ולכן קיבל את העתירה. בפסיקת השופטים, שניתנה פה-אחד ב-10 בינואר 1989, נקבע כי הצנזור הצבאי הראשי אינו מוסמך לפסול ידיעה עיתונאית, אלא אם כן נראה אובייקטיבית שיש בפרסום ודאות קרובה לפגיעה ממשית בביטחון המדינה, שלום הציבור או הסדר ציבורי.
לידתו של "האדם הסביר"
עילת הסבירות נכנסה לחיינו במשמעותה הנוכחית בשנת 1980 - בבג"ץ "דפי זה"ב בע"מ נגד רשות השידור". בפסק הדין שהתקבל אמנם לא נקבע שההחלטה המדוברת בטלה בשל חוסר סבירות, אך שופט העליון דאז אהרן ברק, שלאחר מכן התמנה לנשיא בית המשפט העליון, עיצב את דוקטרינת הסבירות באופן שבו בית המשפט ישתמש בה בעשורים שלאחר מכן.
הדבר הראשון שברק קבע הוא ש"חוסר סבירות הוא עילה העומדת בפני עצמה", ולכן ניתן לבטל החלטות רק על בסיס סבירותן. בהמשך פסק הדין, ברק הגדיר כיצד בוחנים חוסר סבירות, וטען כי מדובר ב"מבחן אובייקטיבי" ש"נמדד על פי אמת המידה של האדם הסביר". לדבריו, "השאלה אינה מה הרשות המינהלית עשתה בפועל, אלא מה היא הייתה צריכה לעשות. האדם הסביר בהקשר זה הוא עובד הציבור הסביר, העומד במקומו של עובד הציבור שקיבל את ההחלטה".
10 צפייה בגלריה
"ירא מאי-ההבנות שהשימוש במושג הסבירות בהקשר זה עלול להוליד". נשיא העליון לשעבר משה לנדוי
(צילום: דוד רובינגר)
נשיא בית המשפט העליון דאז משה לנדוי התנגד באותו פסק דין למשנתו של ברק, וקבע כי "אני ירא מאי-ההבנות שהשימוש במושג הסבירות בהקשר זה עלול להוליד". לנדוי ציין כי השימוש החדש בעילת הסבירות "מחייב את בית המשפט לעשות את מלאכתו של עובד הציבור מחדש, כדי לבדוק אם הוא נתן משקל יחסי בלתי סביר לאינטרסים השונים הראויים להישקל. תפקיד זה לא קיבל בית משפט זה על עצמו מעולם עד כה".
כאן בדיוק טמון שורש המחלוקת על עילת הסבירות, שכן פוליטיקאים שמתנגדים לה אומרים אמת כשהם מציינים שבית המשפט העליון נטל לעצמו את הסמכות לקבוע אילו החלטות סבירות ואילו לא. טענה נוספת שנשמעת תדיר מצד התומכים בביטול העילה היא שאין באמת דבר כזה "האדם הסביר", אלא הסבירות נקבעת על ידי 15 שופטי עליון - שמחליפים בכך את שיקול הדעת של הדרג הנבחר.
מנגד, מצדדי השימוש בעילת הסבירות טוענים כי היא מבטיחה שמירה על עקרונות של טוהר מידות וניקיון כפיים בשירות הציבורי. לדברי התומכים, אם יבוטל השימוש בעילת הסבירות - יינתן אור ירוק לשחיתות. בין התומכים בשימור עילת הסבירות ניתן למצוא גם את המכון הישראלי לדמוקרטיה, שמציין כי העילה משמשת כיום למניעת שחיתות, עידוד קבלת החלטות רציונליות ומאוזנות באמצעות בעלי מקצוע ומומחים, הגנה על זכויות אדם ושמירה על איזונים ובלמים.
הסבירות שומרת עלינו?
עמדת המכון הישראלי לדמוקרטיה היא לא תיאורטית בלבד, אלא מעוגנת בניסיון עבר. ואכן, ניתן להרגיש את השפעתה של עילת הסבירות בהרבה צמתים. אחד מאותם צמתים הוא כאמור עניין המינויים, שלא מתחיל ונגמר בשרים. למשל, מפכ"ל שמבקש למנות לתפקיד בכיר במשטרה אדם שיש לו הרשעות בעבירות פליליות חמורות או עבירות משמעת - לא יכול לעשות זאת כיום בשל עילת הסבירות במתכונתה הנוכחית, מאחר שהחלטה שכזו מתעלמת או נותנת משקל נמוך לפגיעה שתיווצר במנהל התקין ובאמון הציבור.
גם מניעת שימוש בעילת הסבירות במקרים של פיטורים שרירותיים של עובדי ציבור עלולה לפגוע באינטרס הציבורי - מאחר שעצמאותם של בעלי התפקידים תיפגע. חשוב לזכור שהממשלה הנוכחית קיימת רק חודשים ספורים, אך כבר שריה שמו על הכוונת מספר עובדי ציבור בתפקידים בכירים מאוד - בהם מנכ"לית רשות החברות הממשלתיות מיכל רוזנבוים, יו"ר דואר ישראל מישאל וקנין ומנכ"ל רכבת ישראל מיכאל מייקסנר. עובדת בכירה נוספת שסופגת לא מעט משרי הממשלה הנוכחית היא כמובן היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב-מיארה.
10 צפייה בגלריה
וקנין, מייקסנר ורוזנבוים. שרי הממשלה שמו אותם על הכוונת
(צילום: אוראל כהן, אלעד מלכה, אלעד גרשגורן)
10 צפייה בגלריה
אם הסבירות תיעלם - שיקולים פוליטיים עלולים לקבל משקל מכריע בהחלטות הממשלה. נתניהו ולוין
(צילום: אלכס קולומויסקי)
גם אם הממשלה לא תפטר אף עובד ציבור בכיר, בהיעדר עילת הסבירות היא עשויה להתעלם כליל מעמדת גורמי המקצוע במשרדים השונים. חוקים רבים מטילים על הממשלה או על השרים חובת היוועצות בגופים מקצועיים, או בבעלי תפקידים, טרם קבלת החלטה. אם החובה לפעול בסבירות תיעלם מן העולם - עמדות מקצועיות יאבדו מחשיבותן, אנשי מקצוע יאבדו ממעמדם, ושיקולים פוליטיים שאינם רלוונטיים להחלטה עצמה עלולים לקבל משקל מכריע, אולי אפילו בלעדי, בעבודת הממשלה על כלל זרועותיה.
ואם ממשלה מכהנת לא חייבת לפעול בסבירות, כך גם ממשלת מעבר - דבר שעלול להסיר כמה מהמגבלות החלות על פעולות הממשלה בתקופת בחירות. סיכון משמעותי בהקשר הזה הם כמובן מינויים שמתקבעים בתקופת ממשלת מעבר, אך גם למשל "כלכלת בחירות" שמוכוונת להעלאת הפופולריות של מרכיבי הממשלה - לדוגמה על ידי הורדת מחירים של מוצרים בפיקוח ללא הצדקה מקצועית.
