אחרי הדו"ח: אקטיביזם תקציבי או כל שר לעצמו?
מסקנות המבקר על השריפה בכרמל מעוררות מחדש הדיון בנוגע לעודף הכוח במשרד האוצר. מרכז מאקרו: "האוצר אמון על הגשת מסמך המדינית הכלכלית למרות שרוב הסעיפים אינם נוגעים לתקציב המדינה". משרד רה"מ: "ועדת המשילות דנה בין היתר בממשק בין משרדי הממשלה השונים לאוצר"
כשנודע לו לראשונה כי הוא נושא לחקירת מבקר המדינה וכי שמו יופיע בדו"ח על אירועי השריפה בכרמל, הגיב שר האוצר, יובל שטייניץ, בתדהמה מוחלטת. לטענתו מבקר המדינה לא פנה אליו עד ליום שבו התפרסמו הכותרות הראשונות ונציגיו כלל לא ביקרו במשרד האוצר ולא ביקשו מפקידיו מסמכים או עדויות.
גם אם מאמינים לתדהמה הזאת, יש עדיין מקום לתהות עד כמה היא הייתה מוצדקת. בהתאם לאופן שבו מתנהלת הממשלה ב-27 השנה האחרונות, היה זה רק עניין של זמן עד שכישלון מהדהד, כזה המלווה באובדן חיי אדם ובתחושה חזקה של האזרחים שהשירות הציבורי הכזיב אותם, יוביל את אחד המשרדים לגלגל את האחריות גם לפתחו של משרד האוצר והשר העומד בראשו.
הדבר היחיד שמפתיע בכל העניין, הוא שזה קרה דווקא לשר שטייניץ. זה יכול היה, באותה מידה, לקרות לקודמיו בתפקיד וליורשיו לעתיד. אך זה כבר עניין של גורל והגורל לא עמד הפעם לצידו של שר האוצר המכהן.
מאז שהונהגה בישראל תכנית הייצוב הכלכלית, ב-1985, שולט אגף התקציבים במשרד האוצר על חלקים נרחבים מפעילות הממשלה. חוק ההסדרים שמועבר מדי שנה בצמוד לתקציב, נוכחות מתמדת של פקידי האגף במשרדים עצמם, הליכי האישור של העברות תקציביות והקשיחות של תקציבי המשרדים – כולם כלים שהופכים את משרד האוצר לשותף פעיל בניהול היומיומי של כל המשרדים, למעט משרד הביטחון.
מנגד, האוצר הוא גם המקור לכל הרפורמות החשובות שצמחו בשנים האחרונות בשירות הציבורי. במשרדי אגף התקציבים נולדו הרפורמות במערכת החינוך, במיסוי אוצרות הטבע של המדינה ובשוק הסלולר. האגף גם היה שותף בכיר בעבודתן של ועדת הריכוזיות וועדת טרכטנברג ונציגיו נוכחים בפורומים חשובים כמו מליאת רשות החשמל ומליאת מינהל מקרקעי ישראל.
הדומיננטיות של פקידי האוצר עומדת בניגוד מוחלט לרפיון והקיפאון שפשו בשאר מסדרונות השלטון. היעדר היכולת והנכונות של משרדי ממשלה לקדם שינויים במבנה שלהם ובדרכי הפעילות שלהם משמשים לא פעם כצידוק להתערבות האוצר, אך חייבת להישאל השאלה: מה הוליד את מה? האם האוצר רק מגיב לחולשת המשרדים האחרים או שמא מעורבות היתר שלו גורמת לניוון של מערכות השלטון האחרות שחוששות מליזום מהלכים שלא בתיאום עם נציגיו.
"מדיניות החירום נמשכת כבר 27 שנה"
חוק ההסדרים, שהועבר לראשונה ב-1985 ומועבר עד היום בצמוד לתקציב המדינה, מאפשר לממשלה לאגד מספר רב של חוקים במסגרת אחת ולהעביר אותם בהליך מזורז כאשר המטרה המוצהרת היא "לאפשר לממשלה לעמוד ביעדי התקציב".
ב-1985, המהלך נראה הכרחי, נוכח האינפלציה המשתוללת וחובות העתק שאיימו למוטט את המדינה. אך מאז לא הופסק הנוהג ושמו של החוק אף שונה מ"חוק ההסדרים הכלכליים" ל"חוק המדיניות הכלכלית" שהולם יותר את אופיו, שנהיה כללי ונרחב יותר.
משנה לשנה משתמש אגף התקציבים, שהוא הגורם הפעיל ביותר בניסוח החוק, במסגרת חקיקתית זו כדי לקדם סדרה של מהלכים מבניים, שגם אם השלכותיהם כלכליות, אין להם בהכרח קשר לניהול תקציב המדינה.
לאחרונה, ערך מרכז מאקרו לכלכלה מדינית מחקר בנושא "האקטיביזם התקציבי של משרד האוצר". מהמחקר עולה כי בשנת 2011 רק 30 מתוך 97 סעיפי החוק היו בעלי משמעות תקציבית ישירה, כלומר, הובילו לחיסכון או להוצאה נוספת של כספי ציבור. "יעור הסעיפים בעלי המשמעות התקציבית עומד לפיכך על 30.9% בלבד", נכתב בדו"ח. "לכן לא ברור מדוע משרד האוצר הוא זה שאמון על הגשת מסמך המדינית הכלכלית שהרי רוב הסעיפים אינם נוגעים לתקציב המדינה עצמו".
עיון בסעיפי החוק מראה שממשרד האוצר יוצאות מדי שנה החלטות הנוגעות למגוון תחומים נמצאים בתחומי עיסוקם של משרדים אחרים: הרפורמה המדוברת בשוק הסלולר, הסבת פקחים לשמירה על הסדר הציבורי וביטחון התושבים, הגדלת היצע הקרקעות למגורים, כללים לפעולות תאגידי בריאות בבתי חולים, שיפור מערך ההכשרה המקצועית ועוד ועוד.
ראוי לציין כי לחלק מההחלטות יש השלכות תקציביות הרות גורל, על אף שהן לא מצריכות תוספת או קיצוץ של תקציבים. כך למשל, במסגרת חוק ההסדרים, עוכב יישומו של החוק לחינוך חינם מגיל 3 במשך יותר מ-20 שנה. עיכוב היישום לא הצריך הקצאת משאבים, אך אילולא היה מעוכב, לא הייתה הממשלה יכולה לעמוד בתקציב מבלי לקצץ משמעותית בפעילויות אחרות, כפי שהוכח כאשר הוסר העיכוב בהמלצת ועדת טרכטנברג בתחילת השנה.
"כמובן שלכל שינוי מבני יש השלכות כספיות", אומר מנכ"ל מרכז מאקרו, ד"ר רובי נתנזון. "אבל השאלה היא איפה עובר הגבול הדק בין קביעת סדר עדיפויות ורפורמות מבניות שזה בתחום הסמכות של כל משרד ומשרד וכל שר ושר לבין רפרנטים באוצר שתפקידם לעסוק בתקציבים וכספים ולא ברפורמות מהסוג הזה".
לדברי נתנזון, "ישנם תחומים רבים שקביעת מדיניות לגביהם היא בעלת השלכות תקציביות כמו ביטוח לאומי, בריאות, תשתיות, תחבורה, תקשורת והגברת התחרותיות - אבל כל שר צריך לעסוק בהם בתחומו – זו קביעת מדיניות".
לנתנזון אין ספק כי מעורבות היתר של האוצר, גם אם היא נובעת מדאגה כנה לניצול הראוי של כספי משלם המסים, גורמת לניוון של שאר מערכות השלטון. "בשיטה הקיימת לשרים אין מה להגיד. כל אחד מהם פוחד פחד מוות מהרפרנטים של האוצר ויעידו על כך שרים ותיקים. הפרטנר שלהם לביצוע המדיניות שהם רוצים בה הוא אותו רפרנט שבקושי סיים תואר ראשון בכלכלה והוא קובע מה תהיה המדיניות התעשייתית בישראל ומה תהיה מדיניות התעסוקה בישראל. אז כמובן שבהינתן שיש להם כל כך הרבה כוח, המערכת לא עושה שום דבר".
לאחרונה פנה נתנזון לשרים ולחברי כנסת בבקשה שיפעלו על מנת להשיב למשרדי הממשלה את הסמכות לנהל את תקציבם כתקציב סגור, מבלי לערב את משרד האוצר בשאלת החלוקה של התקציב לסעיפים.
"זה כאילו שאנחנו עדיין בתכנית החירום הכלכלית של שנות ה-80 כשהייתה אינפלציה של 400% וחוב של 170% מהתוצר, גדלנו מאז", הוא אומר. "זה באמת בזכות פקידי האוצר שדאגו לייצב את המשק אבל היום הוא יציב ובתנאי שיש לך מקבלי החלטות אחראים ומדיניות מוניטרית אחראית אז אין שום סיבה להמשיך בשיטה שמתאימה למשבר הכלכלי של שנות ה-80".
"למי שלא רוצה לקחת אחריות זו אולי השיטה הכי נוחה כי תמיד אפשר להאשים את האוצר. אבל זו שיטה פרימיטיבית שלא מקובלת בשום מקום בעולם ולא ראויה לנבחרי העם. שטייניץ וישי לא אשמים במה שקרה בכרמל זו השיטה ואלו תוצאותיה".
משרד רה"מ: בודקים את יחסי המשרדים עם האוצר
בינתיים, גם במשרד ראש הממשלה, הגוף האמון על ביצוע המדיניות האזרחית בישראל וגוף שהעומד בראשו נדרש לא פעם להכריע בסכסוכים בין משרד האוצר למשרדים אחרים, החלו לאחרונה לתהות האם הגיעה השעה לצאת ממצב החירום.
"ועדת המשילות, אשר הוקמה לפני מספר חודשים ובראשה עומד מנכ"ל משרד ראש הממשלה, הראל לוקר, דנה בין היתר בממשק בין משרדי הממשלה השונים למשרד האוצר", מסרו במשרד.
ועדת המשילות עשויה להפוך לוועדה המדוברת של השנה הקרובה, בעקבות מסקנות המבקר שהעמידו מחדש את הזרקור על מידת האחריות של המשרדים השונים לפעילותם ולתוצאותיה.
אך ההחלטה על הקמת הוועדה, שנועדה לשפר את יכולת הביצוע של המשרדים, נפלה בנסיבות מורכבות יותר. בשנה האחרונה התגלו מספר מקרים של אוזלת יד מצד משרדים שונים, שהובילו את ראש הממשלה למסקנה כי הגיעה השעה לשינוי.
הבולט שבהם היה חוסר יכולתו של משרד האנרגיה להביא להקמת מתקן לקליטת הגז ממאגר תמר בשל התנגדותם של תושבי חוף הכרמל. אי הקמת המתקן הובילה למצב חירום במשק האנרגיה, לאחר שאספקת הגז ממצרים נותקה ובעקבות הכישלון הועבר הטיפול בנושא למשרד ראש הממשלה.
נושאים נוספים שאינם מגיעים לידי ביצוע הם הרפורמה במשק החלב, שלא מיושמת מזה זמן רב בשל המחלוקת בין משרד התמ"ת שמבקש להוריד את מחיר המטרה של החלב לבין משרד החקלאות שמתנגד בשם הרפתנים. והמהלך החשוב והמכריע להכנת הנגב לקליטת בסיסי צה"ל שיעברו אליו בעשור הקרוב.
גילוי הגז, מעבר מחנות צה"ל לנגב, המשבר הכלכלי העולמי ומצוקת הדיור, כולם אתגרים חברתיים-כלכליים גדולים שעימם מתמודדת היום המדינה וגם בראשות הממשלה מרגישים שהתפוקה שמגיעה מהמשרדים אינה עונה על הצרכים.
דו"ח המבקר מזמן שעת מבחן לממשלה. האם בעקבות הטלת האחריות על שר האוצר בגין ביצועיו של משרד אחר, יהיו נכונים לשקול דרך אחרת ולאזן שוב את הכוחות בין משרדי הממשלה השונים, כך שכל שר באמת יהיה אחראי לתחומו?
לפנייה לכתב/ת 
