איך להתגונן מפני הפקעת קרקעות לצורכי ציבור
בישראל קיימים עשרות חוקים המסמיכים את הרשויות להפקיע קרקעות פרטיות לצורכי ציבור. איך אפשר להתגונן מפני הפקעה ואיזה פיצוי מגיע לבעלי הקרקע. מדריך
שר התחבורה רשאי באופן שרירותי לקחת קרקע מכל אדם לשם סלילת הרכבת. כך נקבע באחרונה בפסק דין של בית המשפט העליון, שהתקבל בעניין הפקעת אדמתה של אשה בת 80 לצורך הקמת מסילת רכבת.
אומנם חוק התכנון והבנייה מאפשר למי שרואה עצמו נפגע מתוכנית בנייה כלשהי לזעוק את זעקתו, להופיע בפני ועדות התכנון ולנסות להשפיע. אבל במקרה הזה החליטה רשות הנמלים והרכבות להפקיע את השטח שעליו נמצא ביתה של הקשישה בלי שתינתן לה הזכות לטעון את טענותיה. ההפקעה נעשתה על סמך פקודה מנדטורית משנת 1943 שהקנתה לשר התחבורה זכות להפקיע כל מקרקעין אם הוא סבור שההפקעה דרושה לפיתוח הארץ.
בית המשפט המחוזי תמך בעמדת האישה כי אין לעשות שימוש בהליך ההפקעה המנדטורי ללא תוכנית. אולם בית המשפט העליון הפך את הקערה על פיה ונתן לגיטימציה להחלטת משרד התחבורה. בית המשפט העליון מצא כי יש לחרוג מהכלל, עקב החשיבות הלאומית להקמת רכבת הפרברים והעובדה שבעבודות נמצאות בשלבים מתקדמים, מציין עו"ד עפר טויסטר, שותף במשרד עוה"ד יגנס, טויסטר, בירן ושות'.
בישראל קיימים 18 חוקים המסמיכים את הרשויות להפקיע לצרכים מגוונים. העיקרי שבהם הוא חוק התכנון והבנייה המסמיך את העיריות להפקיע לצרכי הקמת דרכים, גנים, מבני חינוך, בריאות ועוד. בנוסף קיים חוק מנדטורי המקנה סמכויות הפקעה לשר האוצר. סמכותו של שר האוצר כללית מאוד והוא יכול להפקיע שטח לצורך כל מטרה שאותה אישר שר האוצר כמטרה ציבורית". ואכן, שר האוצר עשה שימוש בסמכותו זו לצורך הקמת שכונות חדשות.
ומה אם בעלי הקרקע מעוניינים להגשים את המטרה הציבורית" בעצמם?
לדברי עו"ד רמי מנוח, מומחה בדיני התכנון והבנייה, עד כה לא צלחה דרכם של בעלי קרקע שניסו להתנגד להפקעת קרקעותיהם, בטענה שהם יגשימו את המטרה הציבורית בעצמם. כך אירע, לדוגמה, בפרשת הר חומה, שם הופקעו קרקעות לצורך הקמת שכונה חדשה. בג"ץ דחה את עתירת בעלי הקרקע, שטענו כי הם יכולים להתארגן ולבצע את הפרויקט בעצמם.
יחד עם זאת, בפרשת הפקעת הקרקעות להקמת טרמינל 3 בנתב"ג, הביע בית המשפט עמדה אוהדת יותר כלפי בעלי הקרקע, וקבע, כי על הרשות המפקיעה לבדוק, האם ניתן להגשים את המטרה הציבורית מבלי לפגוע בקניין הפרטי. לדברי עו"ד מנוח, בעניין זה טרם נאמרה המילה האחרונה ויתכן שבעתיד תשמש טענה זו הגנה מוצלחת בידי בעלי הקרקעות.
האם בכל מקרה זכאי האזרח לקבל פיצוי תמורתה הקרקע המופקעת?
לא. בישראל מוסמכת הרשות המקומית להפקיע עד 40% משטח החלקה ללא תמורה. יתרה מזאת, כאשר מבוצעת ההפקעה אגב פעולת ריפרצלציה (איחוד וחלוקה חדשים של איזור מתוכנן מחדש), המלווה דרך כלל בשינוי ייעוד, כמו הפשרות קרקע חקלאית, גורסות העיריות כי הן זכאיות להפריש לצורכי ציבור חלק גדול יותר מארבעים האחוזים הרגילים. במקרים רבים הפרישו הרשויות מחצית משטח החלקה ואף יותר מזה. שאלת חוקיות ההפקעה בשיעור העולה על 40% טרם הוכרעה בפסיקת בית המשפט העליון.
חוק התכנון והבנייה קובע, כי במקרה שבו הפקעת חלק ממגרש גורם לירידת ערך יתרת המגרש שלא הופקע, כי אז אין לבצע את ההפקעה כלל. עד כה הוראה זו לא היוותה מגן אפקטיבי בפני הפקעות חלקיות.
ממתי ניתן לקבל פיצוי עבור הקרקע שנלקחת לצורכי ציבור?
במקרים רבים, השלב הראשון בהליך ההפקעה הוא ייעוד הקרקע לצורכי ציבור. ייעוד כזה נקבע בתוכנית בניין עיר. כאשר התוכנית מאושרת ומייעדת מקרקעין פרטיים לצורכי ציבור, ערכה של אותה קרקע נפגע עוד לפני שבוצעה ההפקעה בפועל.
חוק התכנון והבנייה קובע כי במקרה כזה, זכאי בעל הקרקע לקבל מהוועדה המקומית פיצוי מלא על ירידת ערך זו. תביעה כזו יש להגיש בתוך 3 שנים מיום אישור התכנית. לאחר מכן, כאשר ההפקעה מבוצעת בפועל ניתן להגיש תביעה לקבלת פיצויי ההפקעה, אך גובה הפיצויים ייקבע על פי השווי המופחת של הקרקע, כלומר על פי ייעודה לצורכי ציבור.
עד מתי ניתן להגיש תביעה לפיצויי הפקעה?
עד לאחרונה היה מקובל לחשוב שתביעת פיצויי הפקעה אינה מתיישנת. אולם, לדברי עו"ד מנוח, בשנים האחרונות ניתנו בבתי המשפט המחוזיים כמה פסקי דין שבהם נקבע כי אין הבדל עקרוני בין תביעת פיצויי הפקעה לבין כל תביעה כספית אחרת נגד הרשות. לכן, גם תביעת פיצויי הפקעה מתיישנת בתוך 7 שנים ממועד ביצוע ההפקעה.
כיצד נקבע סכום הפיצוי עבור הקרקע המופקעת?
סכום הפיצוי נקבע בהליך שמאות. בדרך כלל שמאי הרשות אינם מגיעים להסכמה עם שמאי הבעלים וההליך מגיע להכרעה בבית המשפט. השומה מתייחסת לקרקע שהופקעה, כפי ערכה במועד ההפקעה. בעבר התעוררה השאלה כיצד יש לקבוע את גובה הפיצויים כאשר הופקע המגרש בשלמותו.
הרשויות טענו, כי במקרה כזה הן זכאיות להפחית מסכום הפיצויים את אותו חלק (עד 40%) שיכלו להפקיע ללא תמורה. לפני שנים ספורות הפך בית המשפט העליון הלכה קודמת שלו וקבע כי אין לבצע הפחתה כזו. כאשר מופקעת קרקע בשלמותה - זכאי הבעלים לקבל פיצוי המבטא את מלוא ערך הקרקע המופקעת.
מה קורה כאשר קרקע מיועדת לצורכי ציבור, אך בפועל הרשויות אינן עושות בה שימוש ציבורי?
הדין מקנה לבעלי הקניין שתי הגנות חשובות מפני התעמרות הרשויות. ראשית, כאשר הרשות ייעדה קרקע לצורכי ציבור, אך לא ביצעה את הפרויקט הציבורי במשך שנים רבות, עשוי בעל הקרקע להצליח בטענה כי הרשות זנחה את המטרה הציבורית ואין היא יכולה עוד להפקיע את הקרקע. לחילופין, הוא עשוי לקבל פיצוי על הקפאת השימוש בקרקע שנים רבות. שנית, אם הופקעה קרקע ללא פיצוי ולאחר מכן שונה ייעודה לתכלית שאינה מצדיקה הפקעה תחויב הרשות לפצות את בעל הקרקע או להשיב לידיו את זכויות הקניין בקרקע.
האם גם רשויות המס נוגסות נתח בהליך ההפקעה?
למרבה הצער התשובה חיובית. מבחינת דיני המס, הפקעה נחשבת כעיסקת מכר בין הבעלים לרשות. עם זאת, חוק מיסוי מקרקעין מתחשב בנסיבות הכפייה האופייניות להליך ההפקעה, ומעניק למוכר זיכוי של כמחצית מסכום המס הרגיל. רשויות המס טוענות שגם פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה על ירידת הערך שנגרמה למקרקעין בשלב שינוי הייעוד לצורכי ציבור חייבים במס. עם זאת, היקף החיוב במס על פיצויים אלה שנוי במחלוקת וטרם הוכרע בפסיקה.
האם יש הבדל אם הקרקע שרוצים להפקיע נמצאת בשימוש בפועל או שהיא עומדת ריקה?
כן. בעל מבנים שנבנו כדין זכאי לקבלת פיצוי תמורת הפקעת המבנים, בנוסף לזכותו לפיצוי על הקרקע המופקעת שעליה נבנו המבנים.
בנוסף, על פי הפסיקה, ההגנה על ביתו של אדם חזקה הרבה יותר מההגנה על נכסי מקרקעין אחרים. כך לדוגמא, ביטל בית המשפט המחוזי לפני כמה שבועות, הפקעת בית בהרצליה. בית המשפט קבע כי העירייה לא בדקה כראוי אם ניתן היה להשיג את מטרות ההפקעה (באותו מקרה הקמת פארק עירוני) מבלי לנשל את האזרח מביתו.
מהי האסטרטגיה המומלצת לבעל מקרקעין שהעיריה מתכוונת להפקיע את מגרשו?
עו"ד מנוח מציין כי נטיית בתי המשפט להגן על הקניין הפרטי התחזקה מאוד בשנים האחרונות, במיוחד מאז חוקק חוק יסוד כבוד האדם וחירותו. נראה כי שינוי תפיסה זה טרם מוצה. לפיכך, מומלץ להילחם בהליך ההפקעה מתחילתו, כלומר בהתנגדות לתוכנית המייעדת את המקרקעין לצרכי ציבור.
הליכי ההתנגדות לתכנית והערעורים המשפטיים הנלווים לכך נמשכים זמן רב, ובמהלכו ניתן לנהל משא ומתן מקיף עם העירייה. כלי עזר חשוב בניהול משא ומתן זה הינו שומת פיצויי ההפקעה ולכן מומלץ להיוועץ בשמאי מקרקעין כבר מהשלבים הראשונים של המאבק.
לפנייה לכתב/ת 
פסי רכבת. המדינה רשאית להפקיע קרקעות בשבילם
צילום: גילי סופר
מומלצים
