שיעור שישי: הפרטת בתי הסוהר כמקרה מבחן

למה להעמיק ולחקור בפרשיית הפרטת בתי הסוהר בישראל? שהרי ישנן סוגיות חברתיות בוערות רבות אחרות על הפרק. התשובה לכך היא כי הפרטה מלאה של בית סוהר על-ידי חברה מסחרית, הינה מהלך ההפרטה המרחיק לכת ביותר של שירותים ציבוריים בישראל. עתידו, שיוכרע על-ידי הכנסת ובג"ץ הדן בעתירה נגד ההפרטה, ישפיע על עתיד כלל השירותים הציבוריים בישראל ועל חייו של כל אזרח ואזרח. הכרעה זו תקבע מי ישפוט אותנו, מי יחקור אותנו, מי יגייס אותנו לצבא ומי ישלח אותנו לחזית. האם יהיו אלה עובדי ציבור, או שמא עובדי חברות מסחריות שעניינם העיקרי הוא מיקסום הרווחים של בעלי המניות.

פרשת ההפרטה והמאבק נגדה נוגעים בעצביה החשופים של מדינת ישראל, ומניתוחה ניתן ללמוד על יחסי הכוחות במערכת השלטונית, אופן קבלת ההחלטות, קשרי הון ושלטון, מעורבות בג"ץ והמשפט החוקתי בהליכי ההפרטה - וכן על אופן התנהלות מאבק ציבורי בארץ.

אין בכוונתי למצות כאן את הדיון בכל המרכיבים שצוינו לעיל. עובדות הפרשה שימשו וישמשו בסיס לכתיבה ולפולמוס בתחומי המשפט, הכלכלה, הסוציולוגיה, מדעי המדינה, הפילוסופיה והקרימינולוגיה. עד עתה פורסמו שני מאמרים

 מצוינים המשווים בין בתי כלא פרטיים לציבוריים מהיבטים שונים לאור הנסיון הבינלאומי, על-ידי פרופ' יואב פלד וד"ר אורי תימור (ראו רשימה ביבליוגרפית), ואין בכוונתי לחזור על הדברים שנאמרו בהם. 

אחלק את השיעור לשני חלקים: בחלק הראשון תתואר התשתית העובדתית הקשורה למהלך הפרטת בתי הסוהר והאירועים שקדמו להגשת העתירה. בחלק השני, שיפורסם בשבוע הבא, תתואר הגשת העתירה, ואדגיש את מסקנותיי העיקריות מהליכי ההפרטה ומההליך בבג"ץ לעניין הסוגיות העקרוניות.

למען הגילוי הנאות, חשוב לי לציין שכמנהל לשעבר של חטיבת זכויות האדם במכללה האקדמית למשפטים רמת-גן, ליוויתי באופן אישי וצמוד את מהלך ההפרטה, כך שאינני מתיימר להציג עמדה ניטראלית או אובייקטיבית כלפיו.

הפרטה מלאה או המודל האנגלו-אמריקני?  

בעולם מקובלות שתי שיטות לשיתוף המגזר הפרטי בניהול ותפעול בתי כלא: השיטה הראשונה, המקובלת ברוב מדינות העולם, מכונה "הפרטה חלקית". יש לה גוונים רבים, אך בבסיסה עומדת ההנחה כי ניתן להיעזר בחברות פרטיות לביצוע פונקציות לוגיסטיות בין כותלי בית הסוהר, כגון בנייה, הזנה, ניקיון וכדומה, ואילו הסמכויות השלטוניות של שימוש בכוח נותרות בידי המדינה, באמצעות סגל בית הסוהר; השיטה השנייה מקובלת בחלק קטן ממדינות העולם ומכונה "הפרטה מלאה" או "המודל האנגלו-אמריקני". גם במודל זה יש גוונים בין המדינות השונות, אך בבסיסו עומדת ההנחה כי ניתן להעביר את מרבית הסמכויות, כולל סמכויות השימוש בכוח, לחברה פרטית.

הניסיונות להפריט בתי כלא בישראל החלו ביוזמת משרד האוצר עוד בסוף שנות התשעים, אך הם נבלמו בהתנגדות שבסיסה אידאולוגי בידי השרים לביטחון פנים אביגדור קהלני ושלמה בן עמי. הסיבה המוצהרת ליוזמה היו הצורך ביצירת מקומות כליאה נוספים והרצון, לאור טענת המצוקה התקציבית, להקים בתי כלא בעלות מופחתת ובשיתוף המגזר הפרטי. השר לביטחון פנים עוזי לנדאו היה הראשון שאיפשר את מהלך ההפרטה, ולשם כך הוקמה כבר בשנת 2002 ועדת מכרזים בינמשרדית שעסקה בנושא.

התנגדותם של המתנגדים להפרטה המלאה של הכליאה מבוססת על הנימוקים הבאים (ראו הרחבה במאמרו של פרופ' פלד):

• שלילת חירותו של אדם ראוי שתעשה אך ורק על-ידי המדינה שלה אמור להיות המונופול על שימוש לגיטימי באמצעי כפייה, ולא בידי עובדי חברה מסחרית הפועלת למטרות רווח. בבסיס סמכותו של סגל בית הסוהר המופרט קיימות סמכויות שיפוטיות, העוסקות בשלילת חירותו של האסיר לרבות השמתו בבידוד, שלילת חופשתו וזכויות נוספות.
   
• הסיבה המרכזית שמעלים המצדדים בהפרטה הינה חיסכון לקופת המדינה ולא שיפור השירות וכדומה. דא עקא, הניסיון הבינלאומי מוכיח כי לאורך זמן, אין חיסכון משמעותי לקופת המדינה, אם בכלל, מהפרטת בתי כלא. מחקרים רבים נעשו על-מנת להשוות בין בתי כלא פרטיים וציבוריים. חלקם מצאו חיסכון זניח לקופת המדינה, אחרים לא מצאו חיסכון שכזה - וחלק מצאו שדווקא הכלא הציבורי היה זול יותר.
  

• הדרך השכיחה ביותר של הזכיין להרוויח היא קיצוץ בשכר הסוהרים, שהינו מרכיב העלות המרכזי בכלא. מעבר לפגיעה בזכויות הסוהרים כעובדים, הורדת השכר מביאה בדרך-כלל גם לעליית תחלופת כוח האדם וירידת מספר ההכשרות בהשוואה לכלא ציבורי מקביל. צעדים אלה מביאים באופן כללי לירידה באיכות השירות שמספקים הסוהרים ולעלייה במקרי האלימות, האונס, השימוש בסמים והבריחה בהשוואה לבתי כלא ציבוריים.
  

• שתי דרכים שכיחות נוספות להרוויח על גבי האסירים הינן הפרת חובות הזכיין על-פי החוזה, זאת בעיקר במקומות בהם הפיקוח ואכיפת החוזה אינם הדוקים מספיק. דרך שנייה הינה שימוש באסירים ככוח עבודה בין כתלי הכלא או מחוצה לו, והעברת מרבית התמורה לזכיין.
  

• הפרטת הכליאה הופכת את מספר האסירים במדינה נתונה לסחורה עוברת לסוחר. בכך נוצר תמריץ כלכלי לתעשיית הכליאה לעשות "לובי" להחמרת הענישה, על-מנת שמצוקת הכליאה תגדל וייווצר צורך במקומות כליאה נוספים, לשם הגדלת ה"שוק". תעשיית הכליאה אכן עושה זאת: הלובי הזה הוא אחד ההסברים לעלייה הדרמטית במספר האסירים בארצות-הברית ב-20 השנים האחרונות לשיעור הגבוה ביותר בתולדות האנושות, הן אבסולוטית והן יחסית לגודל האוכלוסייה. 
  

חיסכון בעלויות או גחמה של פקידי האוצר?

במהלך הדיונים בכנסת הסתבר שלמרות החסרונות בהפרטת בתי כלא וחשיבותה העקרונית של הסוגיה, ועדת המכרזים הוציאה כבר בינואר 2003, מבלי לקבל לכך את הסכמת הכנסת, מכרז מוקדם שתכליתו גיבוש קבוצות מועמדות למכרז הסופי. הדרישה היתה לקבוצה שתורכב מגורם מממן, גורם בונה וגורם בעל ידע בתפעול בתי כלא מופרטים מחו"ל. אחרי שבחנה מודלים שונים בעולם, בחרה ועדת המכרזים במודל ההפרטה המלאה.

רק לאחר שבחרה ועדת המכרזים במודל נתבקש אישורו של אליקים רובינשטיין, היועץ המשפטי לממשלה דאז, למהלך. הסתבר שבפחות מחודש ימים, במהלך מרץ 2003, אולץ היועץ לשנות את עמדתו מהסכמה לתוכנית הפרטה ניסיונית בת כמה שנים לתוכנית פיילוט של הפרטה מלאה ל-25 שנה. היועץ התנה את הסכמתו זו בתיקון החקיקה בכנסת.

תזכיר החוק שהונח בפני חברי ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, הציע, בתמצית, תיקון לפקודת בתי הסוהר שיאפשר הקמת כלא בהפרטה מלאה בסמוך לכלא באר-שבע ויאכלס כ-800 אסירים קלים. כבר בדיון הראשון נוצרה קואליציה מעניינת בין כל חברי הכנסת שהגיעו לדיון, למעט יושב ראש הוועדה הח"כ יורי שטרן, נגד מהלך ההפרטה המלאה. אפילו ח"כ חמי דורון משינוי, שבמצעה

 של מפלגתו תמיכה עקרונית בהפרטת שירותים ציבוריים, גרס כי יש גבולות להפרטה וכי הדיון מנוהל ללא תשתית עובדתית מספקת.

אולם למן הדיון הראשון, ולמרות שהחיסכון לקופת המדינה היה הקטליזטור העיקרי למהלך, לא הונח על שולחן הועדה תחשיב המוכיח את הטענה ולא הוסברו הנחות היסוד לחיסכון הנטען. תחשיב כזה התבקש גם לאחר הדיונים בכנסת, אך עד למועד כתיבת שורות אלה הוא לא הובא לעיון הציבור או לעיון בג"ץ.

במקביל לסוגיית החיסכון, עלתה לדיון מקדמי שאלת אוכלוסיית היעד של הכלא המופרט והתאמתו למצוקת הכליאה של אוכלוסיות ספיציפיות. התברר כי המצוקה היא במקומות כליאה לאסירים קשים, ואילו הכלא המופרט יועד לאסירים קלים בלבד. אך גם עובדה זו לא עצרה את הליך החקיקה, שלקראת סופו אף הוצג בוועדה מכתב רשמי של היועצת המשפטית של המשרד לביטחון פנים, עו"ד חנה קלר, הקובע כי כלל אין בנמצא 800 אסירים קלים. עו"ד קלר הדגישה שלאור נתון זה המהלך כולו מוטל בספק. 

כבר בשלב הדיונים, והדברים נאמרו בגלוי ולפרוטוקול, ומקל וחומר מחוצה לו, היה ברור כי היוזמה למהלך לא היתה של הדרג המקצועי בשב"ס ובמשרד לביטחון פנים, אלא של אנשי האוצר שהאמינו כי הפרטה תחסוך בעלויות. כאמור, אמונה זו מעולם לא הוכחה. במקביל, למרות ניסיונות חברי הוועדה שנדחו שוב ושוב על-ידי היו"ר שטרן שטען כי הכנסת אינה הבמה לדיונים ערכיים ואידאולוגיים, הבעיה הערכית בהפרטת בתי הכלא כלל לא נידונה. עוד התברר שלא רק שמשרד האוצר יצא במכרז מוקדם מבלי לקבל את אישור הכנסת, אלא שהוא אף התחייב בפני החברות המתמודדות כי אם הכנסת לא תעביר את החוק, הן יפוצו במאות אלפי שקלים. אך למרות בקשות חוזרות ונישנות, שמות החברות לא נמסרו מטעמי "חיסיון". 

הבעיות המגולמות בחוק הישראלי

בסופו של דבר, ולמרות שבפני הוועדה הועלו 32 הסתייגויות להצעת החוק, כולן נוסחו בהמשך לניתוח הניסיון הבינלאומי של הפרטת כליאה והניסיון ישראלי בהפרטות אחרות, החוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (בית סוהר בניהול פרטי) עבר ב-1.3.04. יום זה היה היום המכריע בתולדות הפרטת בתי הסוהר בישראל, והשתלשלות אירועיו הבהירה את יחסי הכוחות בוועדת הפנים ובמליאת הכנסת וחרצו את גורל ההליך.

גם בהנחה שהפרטה מלאה הינה פתרון סביר, הרי שהחוק הישראלי מאפשר את כל הבעיות המוכרות מהחלת מהלך דומה בארצות-הברית. הוא מאפשר, שלא לומר מתמרץ, את התופעות השליליות שנמצאו בתיאור הניסיון הבינלאומי, וככל שהתקבלו אי אילו הסתייגויות הן היו שוליות בלבד. אלה חלק מהתופעות השליליות הנובעות מהחוק:

• לא התקבלה דרישת תקופת הצינון לנושאי משרה העובדים אצל הזכיין. ואכן, רב גונדר בדימוס אורית אדטו, נציבת השב"ס בזמן הדיונים המוקדמים אצל היועץ המשפטי לממשלה ובכלל, החלה לשמש כיועצת לחברה הזוכה תקופה קצרה אחרי שחרורה.
  

• במצב של ביטול ההיתר לזכיין על-ידי המדינה והשבת הכלא לניהול ציבורי, החוק לא מגביל את תקרת הפיצויים שמקבל הזכיין. העניין הושאר לשיקול דעתם הבלעדי של אנשי האוצר וכפי שנראה בהמשך, מדובר בפיצויי עתק בהם חבה המדינה.
  

• החוק שותק בנושא הרווח מעבודת האסירים.
  

• החוק מתיר לשיקול דעת השר לקבוע את מספר המפקחים על הזכיין, והרי יחידת פיקוח קטנה מדי יכולה לאיין את הפיקוח על הסטנדרטים והקנסות שמשרד האוצר מתהדר בו. בקביעה זו, מתיר החוק את הנושא למשא ומתן בין אנשי המשרד לביטחון פנים לאנשי משרד האוצר. לאסירים, כידוע, אין לובי והם בתחתית סדר העדיפויות. לאורך זמן, קיימת סבירות גבוהה שיחידות אלה יתוקצבו בחסר, כמו במקרה של יחידות הפיקוח על חוקי המגן ועל איכות הסביבה, מה שיאפשר בקלות רבה הפרת זכויות אסירים והפרת חובות הזכיין. אם להקצין, מבחינת החוק גם מפקח אחד לכל הכלא המופרט ייחשב לעמידה בתנאי החוק.
  

• למנהל הכלא המופרט, המייצג אינטרס כלכלי מובהק של הזכיין, ניתנה סמכות מקבילה לזו של המפקח, בבואו להמליץ לוועדת השחרורים על שחרור אסיר.
  

• החוק מעניק לעובדי הזכיין סמכויות שלטוניות פולשניות הפוגעות בחירות, בהן החזקת אסיר בהפרדה, קיום בדיקה גופנית בכוח, מניעת חופשה וטובות הנאה נוספות ושימוש בכוח ואמצעי ריסון, לרבות כלי ירייה. יובהר כי מרבית סמכויות אלה מוענקות או ניתנות לאצילה גם לעובדי הזכיין הזוטרים ביותר, שסף תנאי הקבלה שלהם נמוך והכשרתם פחותה בהשוואה לאנשי השב"ס, כמו גם אלה של בכירי בית הסוהר המופרט.
  

בחלקו השני של המאמר שיפורסם ביום ראשון הבא: תהליך הכנת והגשת העתירה נגד ההפרטה לבג"ץ - ומסקנותיי מההליך כולו. בהזדמנות זו ברצוני להודות לכל חברי הכנסת, אנשי האקדמיה, המשפטנים, ראשי המכללה האקדמית למשפטים ברמת-גן והסטודנטים שסייעו למאבק.

עו"ד אביב וסרמן  הוא ממייסדי ויו"ר הוועד המנהל הראשון של המכללה החברתית-כלכלית, ולשעבר מנהל החטיבה לזכויות האדם  במכללה האקדמית למשפטים רמת-גן  

רוצים להעמיק בנושא השיעור? להלן רשימה ביבליוגרפית:

• תיאור מורחב של מהלך ההפרטה והדיונים בבג"ץ  מאת עו"ד אביב וסרמן, לרבות ניירות עמדה, פרוטוקולים ועוד.  
• "הפשע משתלם: מה ניתן ללמוד מהנסיון האמריקאי בהפרטת בתי סוהר?" / מאמר רקע מאת פרופ' יואב פלד העוסק בשיקולים בעד ונגד הפרטת בתי סוהר (2002) 
• "הפרטת בתי סוהר בישראל: יתרונות וסיכונים" / מאמר רקע מאת ד"ר אורי תימור העוסק בשיקולים בעד ונגד הפרטת בתי סוהר (2006)
• כתב העת המקוון "Prison privatization Report International" בעריכת סטפן נתן, המופץ אחת לכמה חודשים ומעדכן על הנעשה בעולם בסוגיית בתי הכלא הפרטיים.
  

• המכללה החברתית-כלכלית , עמותה ללא כוונות רווח, מספקת ללומדים בה ידע תיאורטי וביקורתי על החברה הישראלית - לצד אלטרנטיבות וכלים מעשיים שמטרתם לקדם שינוי חברתי. המכללה פועלת בכל הארץ ומונעת על-ידי פעילים חברתיים ואנשי אקדמיה הפועלים בהתנדבות מלאה. מדור חדש יגיש מדי יום ראשון שיעורים מתוך תוכנית הלימודים של המכללה.