שיעור 23: תולדות המאבק באבטלה הכרונית

תוכניות רווחה לעבודה בכללן ותוכנית ויסקונסין הישראלית בפרט אינן, כפי שאולי ניתן היה לחשוב, המצאה של הגניוס היהודי. הן קיימות בכל העולם ולכן חשוב להתעכב לרגע על המקור ההיסטורי שלהן כדי לראות, ראשית, שאנחנו לא ממציאים את הגלגל ושנית, שהתוכנית הישראלית היא לא הגרועה ביותר שניתן להעלות על הדעת (אם מישהו ימצא בכך נחמה). נקודת המוצא ההיסטורית, ואולי גם העכשווית, של התוכניות הללו, היא היחס האמביוולנטי לעניים. מצד אחד לא אוהבים אותם, הם ה"אחר" אשר גם אשם במצבו. מצד שני, היחס השונה מעורר אי-נחת בקרב כל מי שאמון על אמות מידה בסיסיות של הגינות. זו מבוססת על התחושה כי יש מידה רבה של רוע ביחס לא שוויוני לאדם שחוסר היכולת שלו לעבוד מהווה חלק ממנו ואשר, לטוב או לרע, הוא לא בחר בה - אף שאפשר שהיה בוחר בה לו היתה ניתנת לו ההזדמנות. 

המאה ה-14 עד המאה ה-19: חוק העניים

כיצד התבטא היחס השלילי כלפי עניים ברמה החוקית? באנגליה של אמצע המאה ה-14 חוסר הסובלנות הגיע לידי כך שעונש מאסר הושת על מי שהעניק נדבה לקבצן שמסוגל לעבוד. קשה לומר אם חוק זה נאכף באופן רציני, אך העובדה שהיה צורך לאסור הענקת נדבות מלמדת על מוטיבציה בקרב אנשים רבים להעניק, לתרום ולעזור. חסד, מתן מעשר וצדקה, כל אלו הינן אמות מידה משותפות לכל דתות העולם, וכיוון שלא היו קהילות חילוניות בתקופה זו הן היו משותפות לעמים רבים. 

הדברים השתנו באופן משמעותי בשנת 1601, אז נהגתה בבריטניה של המלכה אליזבת הראשונה תוכנית הרווחה לעבודה הראשונה בעולם תחת השם "Poor Laws", שמקובל לתרגם כ"חוקי העוני" אף שכנראה הכוונה היתה ל"חוקי העניים". קשה להגזים בחשיבות חוקים אלו, שלא רק נשארו בתוקף במשך 350 שנה, אלא שעקרונותיהם הוחלו בכל רחבי האימפריה הבריטית ויש אומרים - חלים עד ימינו. התוכניות התבססו על גביית מס דרך הקהילות ולאחר מכן חלוקתו לענייהן, ומכאן שאדם עני היה 'כבול' בנזקקותו לקהילה מסוימת. עוד נקבע שכאשר משפחה מגיעה למצב של נזקקות ניתן לקחת את ההורים ל"בתי עבודה"

(workhouses) או ל"שדות עבודה" (labour yards), שהיו במקרים רבים נפרדים לגברים ולנשים, ואת הילדים לעבודה כמנקי ארובות או במכרות פחם. העבודות שנדרשו אנשים מבוגרים לבצע היו, לרוב, חסרות משמעות כלכלית ונועדו רק כדי להעסיק אותם.

במקביל הושקע מאמץ להבחין בין עניים "ראויים" (deserving) ו"שאינם ראויים" (non-deserving). אלו הראויים קיבלו קצבאות ללא התניות מחמירות, בעוד שבפני אלו שאינם ראויים, לרוב כיוון שיכלו לעבוד, הועמדו תנאים מחמירים לקבלת קצבאות. ביטוי מוחשי עגום ודוחה במידה רבה קיבל תיוג זה כאשר בשנת 1696 נדרש כל אדם עני אשר אינו ראוי לענוד תג עם האות P ושם הקהילה, בנימוק שהדבר יאפשר לעקוב אחריו ולמנוע תביעות כפולות לקצבאות. כאז כן עתה, מדובר בראייה עקבית של כל אדם עני כמי שמבקש להערים על המערכת. רמת הקצבאות לכשעצמה היתה נמוכה באופן מכוון ונקבעה לפי עיקרון "זכאות-חסר" (less-eligibility), כלומר קצבאותיו של אדם צריכות להיות נמוכות משכר הפועל הפשוט ביותר. עיקרון זה חרג מתחום הכספים אל תנאי המחייה בבתי העבודה. וכך, כשמפקח נשאל מדוע ישנים שלושה אנשים במיטה, הוא ענה בשאלה: "וכי בבתיהם לא ישנים מספר אנשים במיטה אחת?".  

מה טוב נוכל לומר על התוכניות הללו? מדובר בפעם הראשונה שמדינה, בניגוד לכנסיות או קהילות מקומיות, מספקת מזור חומרי לנזקקים, ומקימה מערכת גביית מסים הפועלת בהתאם לחקיקה וביורוקרטיה מרכזית. לראשונה, אם כן, נתקבלה ההכרעה העקרונית ברמה הלאומית, לפיה גם אם אדם חי בקרב אנשים לא נדיבים באופן קיצוני - הוא יקבל סיוע ותמיכה שיאפשרו לו להשיג מזון ומחסה. מכאן, ניתן לומר, אפשר רק להשתפר.

המאה ה-19 והמאה ה-20: מדינת הרווחה

כך התחילה התקופה המכונה בספרות "התקופה הקלאסית" של מדינת הרווחה. הרעיון הבסיסי של בוורידג' היה, יש להדגיש, התמודדות עם חמשת הענקים באמצעות מערך של ביטוח חברתי/לאומי. הלה ראה בעיני רוחו את הדרך להתמודדות עם רוב חוליי החברה שלאחר המהפכה התעשייתית בהתגייסות כוללת, עשירים, מעמד ביניים ועניים, למען חברה צודקת והוגנת יותר. הדרך היתה בתרומה פרוגריסיבית למערכת אשר תדאג לצורכי הכל באופן שוויוני. ומה בדבר מי

שלא תורם? בוורידג' הסתייג מהכנסת מרכיב רשת ביטחון לאותו מארג למי שאינו מבוטח כלל, כלומר סיוע חומרי למי שאינו עובד, אולם לבסוף הוא נעתר, תוך הדגשה שמדובר במקרים ספורים ביותר. משום כך הוא גרס שניתן להמשיך להעניק תנאים טובים פחות לאותם אנשים, לפי עיקרון זכאות-החסר המוכר מימי חוקי העוני.

העידן הקלאסי של מדינת הרווחה גרר אחריו תפיסה שונה של יחסי האדם מול החברה בכלל, ושוק התעסוקה בפרט. מדובר בהכרה בכך שקיימת תופעה הנקראת אבטלה, המהווה יותר מאשר סך כל המובטלים. הכוונה היא כי קיימים כוחות שוק אשר, במקומות מסוימים ובזמנים נתונים, מקשים על אנשים, יהא רצונם הטוב אשר יהיה, להשיג מקום עבודה כלשהו. גישה חילונית-הומניסטית זו התפשטה לאחר מלחמת העולם השנייה, והדבר בא לידי ביטוי באמנת האו"ם לזכויות אדם משנת 1948, אשר נקבה גם בזכויות לרווחה, תעסוקה הולמת, שכר וחופשות. מאידך, היא ריככה את החומרה הפרוטסטנטית שלפיה עבודה היא מצווה ובטלה היא חטא. תהליכים אלו באו לידי ביטוי גם בישראל בה החלו לפעול שירות התעסוקה, תוכניות הכשרה מקצועית ומדיניות אקטיבית של יצירת מקומות עבודה.

המאה ה-21: עיקרון ההתניה

הסקירה מלמדת דבר או שניים על העקרונות ששלטו בכיפה ב-400 השנה האחרונות - ורלוונטיים גם היום: עבודה היא ערך חשוב; יש לעודד אנשים לא להיזקק לגמלאות; ויש להבחין בין מי שראוי לתמיכה ואלו שאינם. כדי להתאים את העקרונות הללו למאה ה-21, יש להדגיש את השינוי התפיסתי האדיר שעבר העולם המערבי בשנות השמונים. השליטה המוחלטת של הימין החברתי, בעיקר בארצות-הברית ובבריטניה, הביאה לנסיגה בערכים הקלאסיים של מדינת הרווחה עד-כדי-כך שהיה מי שהירהר אם מדינת הרווחה לא היתה אלא תקופה קצרה ובת חלוף. לקראת סוף המאה העשרים ניתן להצביע על שני עקרונות נוספים שקיבלו משנה תוקף: השיקולים התקציביים והתפיסה החוזית של היחסים הבינאישיים. עקרונות אלו קיבלו ביטוי בתוכניות רווחה לעבודה שנפוצו בכל רחבי העולם המערבי, החל מארצות-הברית ולאחרונה גם גרמניה וישראל.

ככלל, המדינות מנסות להתמודד עם אותה בעיה בדיוק מזה 400 שנה. אך הדבר המטריד יותר, במקרים רבים, הוא שתוכניות הרווחה לעבודה אינן מגלות פיתרון חדש. לטעמי, הבסיס המשפטי-מבני החשוב ביותר המאפיין אותן הוא ההתנייה, העובדה שאדם מקבל דבר אם הוא עומד בתנאים מסוימים ונוהג בצורה מסוימת. אלא שעם הסרת המעטה מעל המבנה הפשוט הזה, אנו מוצאים ארבעה רציונלים המשלימים וחופפים אלה את אלה: הרתעה, מוסר, תקציב וחוזה.

רציונל ההרתעה: מבקרים רבים של תוכניות רווחה לעבודה רואים את חזות הכל ברציונל ההרתעה, לפי המדינה לא רוצה שאנשים שיכולים לעבוד יפנו לשירותי הרווחה, ותעשה כל אשר ביכולתה למרר את חייו של מי שבוחר לעשות כן. בהטמעת עיקרון ההרתעה, שמטרתו להפוך את הסיוע לעניין כה דוחה עד שהנזקק ייאלץ לעשות כל אשר ביכולתו כדי להפסיק להיזקק לתמיכת הרשויות, כרוכה תופעה מעניינת. ככל שההרתעה הופכת לאפקטיבית יותר, כל מי שיש לו

בדל יכולת לחלץ עצמו מזרועות הסיוע של רשויות הרווחה יעשה כן. אך מה יהא גורלו של מי שלא מצליח? אם כל מי שיכול היה לצאת יצא, משמע שכל מי שנשאר לא יכול היה להיחלץ מהמצב.

אחד ההסברים הרווחים לקושי טמון ברצון לשרש את תופעת ההונאה בקבלת גמלאות. אם נעמיד תנאים קשים מספיק, כך ההיגיון, לא יבואו לדרוש אותן אנשים אשר יש להם אלטרנטיבה. כך נוצר מכניזם עצמאי המסנן את המתחזים. מה כוללים תנאים אלו? מבחני הכנסה, גמלאות נמוכות, היעדר ידע של הלקוחות על תנאי הזכאות, חידוש תקופתי של זכאות וסטיגמה שלילית. במקרים בהם מדובר בקצבאות שקבלתן אינה כרוכה, למשל, במבחני הכנסה ובחידוש תקופתי, כגון קצבאות ילדים, שיעור הפונים מגיע כמעט ל-100% משיעור הזכאים. אך מדהים לראות, לעומת זאת, שיעורים של 50% לעתים בקרב הפונים לקבלת גמלאות הבטחת הכנסה מבין הזכאים.

הרציונל הכלכלי: המוטיבציה העיקרית בעיצוב תוכניות רווחה לעבודה טמון בבהלה מצד גורמי האוצר, לאור הסכומים האדירים, התופחים והולכים, המוצאים על גמלאות הבטחת הכנסה.

הרציונל המוסרי: מצביע על טווח גדול של מניעים ואמצעים הכרוכים בתוכניות רווחה לעבודה. בקצה האחד, הענייני יותר, עומדת התפיסה המחשיבה את העבודה כערך עצמאי שיש לקדמו. בקצה האחר, הבעייתי יותר, עומדת התפיסה כי ניתן לנצל את המנגנון כדי לטפל בתופעות הנוגעות באופן מיוחד לשכבות העניות בחברה, דוגמת השכלה, בריאות, שימוש בסמים ובמדינות מסוימות - משפחות חד-הוריות. מדוע זה נעשה? כי אפשרי לטפל בסימפטום. הבעיה היא כי כך נוצרת אפליה לעומת בעלי מאפייני דומים שלא נזקקים למערכת הרווחה; ואולי כי הדבר משליך על היכולת להיות אדם פרודוקטיבי ולהיכנס לשוק העבודה.

הרציונל החוזי: משקף תפיסה של quid pro quo - דבר תמורת דבר, ההולכת ותופסת נחלה בקרב הצדדים הנלחמים על עיצוב מדיניות ציבורית בעולם המערבי. "אין זכויות ללא חובות" הוא אחד העקרונות המנחים את התפיסה, המכונה גם הדרך השלישית. על שום מה דרך שלישית? על שום שלא הסוציאליזם המדכא ולא הקפיטליזם החזירי מצליחים לתפוס, מחד, את רצוננו בחברה הישגית בה אדם מתוגמל על השקעה וכישורים, ומאידך את הרצון לחיות בחברה הוגנת ושוויונית במידה. השילוב מושג באמצעות הענקת זכויות, אך עמידה על כך שאנשים יעשו משהו תמורתם. זוהי האמנה החברתית, או החוזה החברתי, במתכונתו המעודכנת.

ובינתיים, בישראל

ניתן לאתר שני גורמים מרכזיים שהניעו את הממשלה להידרש לרפורמה משמעותית במערך הרווחה. הראשון, העלייה במספר מקבלי הבטחת ההכנסה, מ-32,000 בשנת 1990 ליותר מ-153,000 בשנת 2002. השני, עלייה משמעותית בשיעור האבטלה משנת 1996. אך הא בהא לא תליא, שכן חלק משמעותי מהתוספת למשפחת מקבלי הבטחת ההכנסה קשור בעלייה האדירה מברית-המועצות לשעבר. זו העלתה את שיעור המשפחות החד-הוריות באוכלוסייה מ-29% ל-37%, וזאת במקביל לחקיקת חוק משפחות חד-הוריות הנדיב בתקופת ממשלת רבין. עשור מאוחר יותר, הממשלה כבר השמיעה טונים שונים לחלוטין, הקימה את ועדת תמיר כדי לארגן מחדש את מערך הרווחה לעבודה, ואפילו לא חיכתה להמלצותיה כהשיקה תוכנית החורגת אפילו ממסקנות דו"ח הביניים של הוועדה שהיא עצמה הקימה. ניתן להצביע על מספר מאפיינים עיקריים של התוכנית, לפי הרציונלים שצוינו לעיל.  

רציונל ההרתעה: כאן לא חל שינוי משמעותי לעומת המצב הקודם. מבחן ההכנסה למשפחה עדיין כולל הכנסה מעבודה, פנסיה, שכר דירה, חיסכון והון; לרמה הנמוכה של הגמלאות התווספו שורה ארוכה של קיצוצים שהאחרון בהם, במאי 2003, הוריד אותן בשיעור של 22% עד 33%. לפי חוו"ד מומחה שהוגשה לבג"ץ דובר בירידה מתחת לרמת הקיום המינימלי; והעיקרון המנחה, לפיו גמלאות למשפחה לא יעלו על שכר המינימום המשולם לאדם יחיד, נותר בעינו.

הרציונל המוסרי: התפיסה שהתקבלה בישראל מחמירה, ולפיה עבודה גוברת על כל שיקול אחר. עד לשינוי החקיקה, אימהות חד-הוריות היו פטורות ממבחן תעסוקה כל עוד הן מטפלות בילד שגילו עד שבע שנים. כעת, ירד הגיל לפטור לשנתיים וההשתתפות בתוכנית היא חובה. העלאת הגיל לזכאות ל-25 הכניס את ישראל לקבוצה מצומצמת ביותר של מדינות, הכוללת את צרפת ולוקסמבורג, שמעניקות גמלאות לאנשים צעירים.

הרציונל הכלכלי: על-אף שהוועדה ביקשה להרחיק עצמה מהשיוך לתוכנית וויסקונסין, היא קיבלה את הגישה לפיה הצלחת התוכנית תימדד בהורדת מספר הנתמכים.

הרציונל החוזי: כולל מבחני תעסוקה, התייצבות בשירות התעסוקה לפי דרישת פקיד ההשמה וקבלת כל הצעת עבודה שהיא, בין אם היא מתאימה לציפיותיו, הכשרתו והשכלתו של המובטל ובין אם לאו - כשההתחשבות היחידה היא במצבו הבריאותי. ועדת תמיר המליצה להתחשב בגורמים נוספים, אך לא זו התוכנית שהתקבלה לבסוף.  

ד"ר אמיר פז-פוקס הוא מרצה לדיני עבודה במכללה האקדמית קרית-אונו 

• המכללה החברתית-כלכלית , עמותה ללא כוונות רווח, מספקת ללומדים בה ידע תיאורטי וביקורתי על החברה הישראלית - לצד אלטרנטיבות וכלים מעשיים שמטרתם לקדם שינוי חברתי. המכללה פועלת בכל הארץ ומונעת על-ידי פעילים חברתיים ואנשי אקדמיה הפועלים בהתנדבות מלאה. מדור שבועי מגיש מדי יום ראשון שיעורים מתוך תוכנית הלימודים של המכללה.