שיעור 34: עלייתה וירידתה של מדינת הרווחה

מדינת הרווחה המודרנית שקמה באירופה לאחר מלחמת העולם השנייה לא היתה מדינה סוציאליסטית. היא התקיימה רק בחברות בהן היתה קיימת כלכלת שוק, וגם לא הביאה לביטול מלא של העוני ושל אי-השוויון. מאידך, היא הכירה בכך שלמדינה יש תפקיד חשוב בארגון הכלכלה, ומטרתה המוצהרת היתה צמצום הפערים החברתיים באמצעות פעולה דו-ראשית: מצד אחד התערבות מדינתית, בכל האמצעים העומדים לרשות הממשלה, בפעילות המשקית והכלכלית; ומצד שני הוצאת השירותים החברתיים מן השוק, והפיכתן לזכויות חברתיות שכל אזרח זכאי להן. במובן זה, נשאה בחובה מדינת הרווחה פוטנציאל רדיקלי למדי לשינוי יחסי הכוח החברתיים, ואין זה מפתיע כי קמו לה מקטרגים ומתנגדים לא מעטים.

נהוג להזכיר שתי תופעות היסטוריות שזירזו את הקמת מדינת הרווחה: החשש מפני עליית כוחו של הקומוניזם במזרח אירופה ומהגידול בכוחן של מפלגות הפועלים במדינות מערב אירופה; והמשבר הגדול של שנת 1929 שהוביל למעורבות ממשלתית מסיבית - דווקא בארצות-הברית - במסגרת מדיניות הניו דיל, והשפיע מאוד על ההכרה כי יש לרסן את הקפיטליזם הפראי באמצעות המדינה.

הלורד ויליאם בוורידג', אביה של מדינת הרווחה הבריטית, סבר כי על המדינה לדאוג לאזרח לכל אורך חייו, מהעריסה ועד לקבר. לשם כך יש לפתח שורת שירותים שנועדו להגן על האוכלוסייה הן מפני סיכוני החיים - מחלה, נכות, מות המפרנס, זקנה, יתמות ועוד - והן מפני סיכוני השוק - פיטורים, אבטלה, תאונות עבודה, פשיטת רגל ועוד. תפיסה זו, שהיתה נתונה בקונסנזוס פוליטי עד לשנות השבעים, הופכת את המדינה למעין חברת ביטוח גדולה המאפשרת לאזרח הקשיש לשמור על רמת החיים אותה השיג במהלך חייו, ולאדם העני קיום בכבוד. מדיניות זו מתאפשרת, בין השאר, כתוצאה מחלוקה מחדש של ההכנסות באמצעות מערכות המס, ומטרה עקיפה אך חשובה לא פחות שלה היא יצירת שילוב חברתי ופוליטי בין קבוצות ומעמדות חברתיים.

הגשמת ייעודה של מדינת הרווחה

לשם מימושן של המטרות הנעלות הללו פעלה מדינת הרווחה בכמה מישורים, בראש ובראשונה באמצעות מדיניות של התערבות ותכנון ממשלתיים בשוק. מעורבות זו התבטאה במדיניות תקציבית מרחיבה, שנשענה על תורתו של הכלכלן הבריטי הנודע ג'ון מיינארד קיינס וגרסה כי במצב של מיתון כלכלי, הממשלה רשאית - ואף חייבת - להגדיל את הגירעון התקציבי כדי להניע את הפעילות הכלכלית. קיינס טען כי מדינה איננה משק בית, וכי מותר לה להיות באוברדרפט.  פעילותה יכולה לייצר מקומות עבודה שבתורם מייצרים צמיחה כלכלית. זו מגדילה את הכנסות הממשלה ממסים וכך מאפשרת לה לצמצם מחדש את הגירעון.

המעורבות והתכנון התבטאו באופנים חשובים נוספים: הבנק המרכזי שמר על יציבות המטבע המקומי והגן עליו מפני ספקולנטים; מדיניות מכסים אפשרה להגן על התעשייה והחקלאות המקומיים; פיתוח מסיבי של תשתיות מדינתיות דוגמת

מסילות ברזל, כבישים ותחנות כוח; בעלות ציבורית ולאו דווקא ממשלתית, על גורמי ייצור ומימון ועוד. מכלול הצעדים הללו ניתב את כלכלת השוק לאפיקים מוסדרים, והוביל ליציבות כלכלית ולשגשוג מתמשך.

היבט מרכזי נוסף הוא עיקרון הדה-קומודיפיקציה, שמשמעותו היא הוצאת שירותים ציבוריים מסוימים - חינוך, בריאות, דיור, שוק עבודה מאורגן ועוד - מהתחום הצר של שוק הסחורות שבו כל-אחד זכאי לקבל שירות כגובה הכנסתו. כל תושבי המדינה משלמים מסים בהתאם להכנסתם (מיסוי פרוגרסיבי), וכולם מקבלים שירותים חברתיים מפותחים. זהו עיקרון האוניברסליות, המכיר בקיומן של זכויות חברתיות להן זכאים כל האזרחים. היישום של העקרונות אלו פועל כמובן בכיוון של חלוקה שוויונית יותר של ההכנסות במשק, ועל כן גם לצמצום הפערים החברתיים.

לבסוף, עיקרון חשוב נוסף של מדינת הרווחה הוא עיקרון הדה-פמיליזציה שנועד ליצור תנאים שיאפשרו לכל האזרחים לקיים רמת חיים סבירה, ללא קשר למצבם ולתפקידם המשפחתיים. דוגמאות ליישומו הן סבסוד מעונות יום, הענקת קצבאות ילדים, חופשה שנתית ועוד.

מדינת הרווחה טובה לדמוקרטיה?

אחד ההישגים החשובים של מדינת הרווחה הוא היווצרות מעמד ביניים רחב בעל השכלה גבוהה ורמת חיים נאותה, הנושא את המשק על כתפיו הן ככוח ייצור, הן ככוח קנייה והן כמשלם מסים. בניגוד לאמונה הרווחת, בני מעמד הביניים - ולא רק בני המעמדות הנמוכים - הם בין הנהנים העיקריים ממדינת הרווחה: הן ממערכת רפואה ציבורית מקצועית והוצאה ציבורית גבוהה על חינוך, והן משום שמדינת הרווחה מספקת לא פעם למעמד הביניים תעסוקה, הכנסה וכוח מקצועי.

מדינת הרווחה טובה גם לדמוקרטיה, שכן חינוך נרחב מבטיח את קיומו של ציבור משכיל ומתעניין שיהא שותף בכינון דיון ציבורי ערני ותוסס. הוא הדין גם לגבי הבטחת קיומה של רשת ביטחון סוציאלית. לאזרחים עניים, העסוקים במאבק ההישרדות היומיומי, יש פנאי מועט, אם בכלל, להשתתף בחיים הדמוקרטיים. בנוסף, היא גם מקדמת יציבות כלכלית וסולידריות, שהן אבני יסוד לניהול דמוקרטיה תקינה.

היבט חשוב נוסף המאפיין מדינות רווחה הוא טיפוח גופים עצמאיים כדוגמת האקדמיה, השירות הציבורי, מערכת המשפט, השידור הציבורי או איגודי העובדים. אלו מנגנונים ציבוריים שיש בכוחם להוות משקל נגד לכוחו של ההון הפרטי ולהצטברותו בידי מעטים. הניסיונות המתמשכים שאנו עדים להם בשנים האחרונות לפגוע בעצמאותם ובכוחם של גופים אלו, מלמדים דווקא על חשיבותם הרבה.  

שלושת המודלים של מדינות הרווחה

במדינות האנגלו-סקסיות רווח בעיקר מודל מדינת הסעד, לפיו השוק אמור לתת מענה לצורכי האזרחים, ותפקידה של מערכת הרווחה מצטמצם לסיוע לקבוצות החלשות והנזקקות ביותר. התמיכה נעשית באמצעות גישה סלקטיבית הנשענת על מבחני אמצעים, כלומר על הנזקק להוכיח את עוניו כדי לקבל תמיכה שנועדה לספק לו סף קיום מינימלית. על-כן בארצות הברית - הדוגמא הבולטת למדינת סעד - אין, למשל, ביטוח בריאות ממלכתי. הבריאות, כמו החינוך או הפנסיה, נתפסת כסחורה ולא כזכות חברתית. לבסוף, במדינת הסעד זוכה מערכת הצדקה והפילנתרופיה לעידוד ממשלתי נלהב.

המודל השני הוא מדינת הרווחה השמרנית, האופיינית בעיקר למדינות מערב אירופה. רשת הביטחון הסוציאלי הנדיבה הקיימת במדינות אלו נועדה לשמר את מעמדן הכלכלי-החברתי של הקבוצות השונות באוכלוסייה, ומערכת ההטבות הסוציאליות תלויה במקום עבודתו של האדם. מודל זה איננו אוניברסלי באופיו,

ואינו מוכוון לצמצום פערים כי אם להשגתה של יציבות חברתית. יחד עם זאת, השירותים החברתיים במדינות אלו מפותחים באופן יחסי.

המודל השלישי, המתקדם ביותר, הוא של מדינת הרווחה הסוציאל-דמוקרטית, הרווח גם כיום במדינות סקנדינביה. מודל זה מבוסס על מערכת רווחה נדיבה המעניקה גמלאות על בסיס אוניברסלי ושירותים חברתיים נרחבים. מדיניות השכר שוויונית באופן יחסי וקיים ניסיון לצמצום מרבי של אי-השוויון בין גברים לנשים, באמצעות העלאת שיעור השתתפותן של נשים בשוק העבודה. מדיניות רווחה זו תרמה לשוויון חברתי וכלכלי, לתעסוקה כמעט מלאה תוך קליטה של עובדים חסרי כישורים בשוק העבודה בשכר גבוה באופן יחסי, ולשיעורי עוני נמוכים מאוד בקרב משפחות חד-הוריות.

קריסת מדינת הרווחה בישראל ובעולם

לצד תוכנית מרשל, הקמת מדינת הרווחה היתה האחראית המרכזיות לנס הכלכלי של שיקום אירופה לאחר מלחמת העולם השנייה. אלא שמאז הגיעה לשיאה בשנות השבעים, היא נתונה במשבר הולך ומחריף. עליית האבטלה, משברי הנפט וכישלון המדיניות הקיינסיאנית המסורתית, תהליכים שלובים הקשורים גם בגלובליזציה, הובילו למתקפה שמרנית מתמשכת: הביקורת הימנית יוצאת כנגד "המדינה האומנת" (nanny state) שמסירה את האחריות האישית מהיחיד ומובילה לניצול לרעה של מערכות התמיכה; ביקורת נוספת טענה כי מדינת הרווחה אינה ישימה, שכן היא פוגעת ביכולת התחרות של המדינה בשוק הגלובלי; אחרים גורסים כי השינוי במגמות הדמוגרפיות - עליית תוחלת החיים וירידת שיעור הילודה - מייקר מאוד את הוצאות הפנסיה והבריאות ומחייב הטלת מיסוי כבד על שכבות הביניים. 

המהפכה השמרנית, המכונה גם ניאו-ליברליזם, זכתה למימוש פוליטי עם עלייתם לשלטון של מרגרט תאצ'ר בבריטניה (1979) ורונלד רייגן בארצות-הברית (1981). בישראל היתה תוכנית הייצוב הכלכלית של שנת 1985 נקודת המפנה בתהליך הפירוק ההדרגתי של הישגי מדינת הרווחה. פירוק זה נמשך עד עצם היום הזה, והגיע לשיאו במדיניות הכלכלית של בנימין נתניהו שדחפה את ישראל לכיוון מודל מדינת הסעד. הקיצוצים הגדולים בתקציבים החברתיים והפחתת שיעור הקצבאות הובילו להכרה כי המדינה כבר אינה מספקת פיתרונות, ומעמד הביניים החל לפנות לשוק החופשי כדי למצוא תחליפים בתשלום עבור מה שקיבל בעבר בחינם.

בריחה זו של מעמדות הביניים מהמערכות הציבוריות יצרה מעין כדור שלג, שכן השירותים הציבוריים נתפסו יותר ויותר כמיועדים למסכנים והעניים. נוכח חולשתם הפוליטית של המעמדות הנמוכים, לא היה ביכולתם למנוע את המשך הקיצוצים בתקציבים החברתיים, שפגעו במדינת הרווחה והגדילו את המצוקות החברתיות. במקביל, מעמדות הביניים שלא תפסו עוד את שימורה של מדינת הרווחה כאינטרס שלהם, הפסיקו לשמש שתדלנים פוליטיים למענה, ואף ניסו לבדל עצמם ממנה כדי לשמר את יתרונם היחסי.

אחת ההשלכות של מצב זה היתה מיאוס תקשורתי גובר והולך במגזר הציבורי - כמו גם במערכת הפוליטית - ובמקביל תמיכה גוברת בהמשך מדיניות ההפרטה. יחד עם זאת, פירוק מדינת הרווחה יוצר מחדש קרבת אינטרסים בין המעמדות הנמוכים למעמדות הביניים. מחירי ההפרטה הולכים ונגלים לעין, והשחיקה בשירות הציבורי הופכת בולטת ומשמעותית לכל. יש לקוות כי לא ירחק היום שבו יהיה לכך גם ביטוי פוליטי.

עופר סיטבון הוא דוקטורנט למשפטים, חבר "יסו"ד" (ישראל סוציאל-דמוקרטית) ופעיל במכללה החברתית-כלכלית

• המכללה החברתית-כלכלית , עמותה ללא כוונות רווח, מספקת ללומדים בה ידע תיאורטי וביקורתי על החברה הישראלית - לצד אלטרנטיבות וכלים מעשיים שמטרתם לקדם שינוי חברתי. המכללה פועלת בכל הארץ ומונעת על-ידי פעילים חברתיים ואנשי אקדמיה הפועלים בהתנדבות. מדור שבועי מגיש מדי יום ראשון שיעורים מתוך תוכנית הלימודים של המכללה.  
  

• לכל שיעורי המכללה לחצו כאן