חוקי או לא? הגבול הדק במרחב האזרחי האפור

אחת התופעות המרתקות של השנים האחרונות בתחום הפיתוח המרחבי היא הופעה מחדש של (אי)סדר של אי-פורמאליות בדמות הסלאמס באפריקה ובאסיה,הפבאלות של דרום אמריקה, מתחמים של חסרי דיור בצפון אמריקה, ואצלנו בישראל מתחמים של בנייה לא חוקית, 'פלישות' בכפר שלם ו ביפו, בנייה בלתי חוקית ביישובים ערביים, במזרח ירושלים ו בכפרים בדואים בלתי מוכרים בנגב.

קרוב לשליש מאוכלוסיית העולם גרה במתחמים לא פורמאליים אלה. רובה פעילה בשווקים שחורים , ומתקיימת באופן חלקי או מלא מהכנסות לא פורמאליות. תופעה זו איננה נעצרת בדרום הגלובלי. היא הולכת ומתפשטת אל חלקיו הצפוניים של העולם, למדינות מפותחות שבהן נשמרת עדיין תדמית (לפחות כלפי חוץ) של התנהלות על-פי חוק. ככזו היא מציבה בפני ארגוני החברה האזרחית אתגרים ודילמות מורכבים.

להבדיל מעברינות אלימה ששלטון החוק פועל למגרה, הסדר האי-פורמאלי לרוב איננו כרוך בפעילות אלימה (אם כי לעיתים פעילות שכזו נוטה להתמקם במרחבים לא-פורמאליים), וכושר השרידות שלו נמשך עשרות שנים. לכן, במחקרנו המשותף, הגיאוגרף אורן יפתחאל ואני מציעים לכנות מרחבים אי-פורמאליים כאלה במונח "מרחבים אפורים", הממוקמים בין המרחבים 'המולבנים' של חוקיות/אישור/ביטחון/חיים לבין המרחבים 'המושחרים' של ענישה/גירוש/הרס/מוות.

המדינה ושלוחותיה משוות למרחבים אפורים דימוי שלפיו הם נוצרים "מלמטה", בידי עניים פורעי חוק, שאינם חשים כבוד כלפי ערכים של כיבוד החוק. דימוי זו נסמך על טענתו משנות השישים של האנתרופולוג אוסקר לואיס, שעניים אלה פיתחו לעצמם 'תרבות עוני' ייחודית, המבדילה אותם מהחברה הסובבת אותם, כחלק ממהלך של הסתגלות לתנאים של מחסור.

תרבות זו כוללת, בין השאר, מאפיינים של בטלה ועצלות, מערכת משפחתית לא נורמטיבית המאופיינת בריבוי לידות מחוץ לנישואין, הסתמכות יתר על מערכת הרווחה, העדר שאיפות, חוסר תקווה ופעילות עבריינית גבוהה. עמדה זו זכתה לביקורת נרחבת, כי היא הטילה את האשמה על הקורבנות של תהליכי העמקת הפערים בחברה וחולשת מדינת הרווחה .

פינוי כפר שלם 

הביקורת על טענתו של לואיס לוקה בחסר, כי היא מניחה מספר הנחות יסוד מטעות: א. מדינת הרווחה נחלשת בגלל תהליכי הניאו-ליברליזציה ו הגלובליזציה . לכן, למרות כוונותיה הטובות, אין בכוחה למנוע הידרדרות של אזרחים למצבים של עוני המאלצים אותם להתקיים במרחב האפור; ב. אומנם כוחות השוק פועלים ליצירת חברה מרובדת ובלתי שוויונית, אך החוק, במשמעותו הליברלית , מעניק הגנה וחסות לכלל האזרחים באופן שוויוני.

המדינה שותפה ביצירת המרחבים האפורים

מדוע ההנחות הללו מטעות? אני סבור שהמדינה שותפה ביצירת המרחבים האפורים, כי הדבר משרת אותה לצרכי שליטה ומתן לגיטימציה לפגיעה בקהילות מוחלשות. סברה זו שוללת את ההנחה בדבר חולשתה של המדינה, ובמקום זאת מצביעה דווקא על עוצמתה להפעיל סוג מרוכך (ולעתים אף נוקשה) של עריצות ודיכוי.

הזכות להחליט מה חוקי ומה אינו חוקי נתון בידיו של הריבון . זכות זו נתפסת במסורת הליברלית ככזו שנועדה לקדם את הטוב המשותף, להגן על הפרט ורכושו ולהבטיח התנהלות תקינה של החברה. כדי לממש מטרות אלה, ולמנוע מצבים של עריצות הריבון או הרוב, על החוק להבטיח את החלתו על כל האזרחים באופן שווה, ללא הבדל של מין, גזע, ודת.

במצבים מסוימים חורגת המדינה ומוסדותיה מהבנה זו של המסורת הליברלית, ובמקומה מפעילה או משעה את החוק ומייצרת מצבים חריגים לחוק. תקנות שעת חירום מבטאות סמכות חוקית של המדינה להשעות חוקים שהיא עצמה חוקקה כדי להבטיח את שליטתה, דהיינו עריצותה. ישנם מקרים שבהם מוסדות המדינה מפעילים או משעים את החוק באופן סלקטיבי, ללא שימוש בתקנות שעת חירום, אך גם בחסות החוק.

כך, למשל, התחמקות מוסדות המדינה מהכנת תוכניות מתאר בהתאם לחוק התכנון והבנייה בחלק ניכר של היישובים הערביים מובילה למצב בו כל פיתוח בהם נחשב לבלתי חוקי, וחרב ההריסה מרחפת תדיר מעל ראשי תושביהם. המדינה אינה מכירה בזכות הבדואים בכפרים הבלתי מוכרים לקורת גג ולשמירת אורח חיים מסורתי, וכמעט בכל שבוע נערכים מבצעי הריסות בתי מגורים בכפרים.

באותה עת מוסדות המדינה 'מלבינים' חוות בודדים שהוקמו ללא תוכניות כדי לייהד את המרחב, ומגדלי יוקרה שהתווספו להם קומות מעבר להיתרים. המדינה מפנה בכוח תושבים מזרחים מכפר שלם, אותם היא מגדירה כ'פולשים', שוללת זכויות לקורת גג מערבים ביפו - למרות ששתי הקהילות גרות במקום יותר מחמישים שנים. להבדיל, היא נמנעת מפינוי פולשים לאדמות בבעלות פלסטינית במאחזים שהוקמו בסיועה בניגוד לחוק, ומעלימה עין מהעובדה שמערכת הביטחון עושה במרחב כבשלה.

כלי בארגז הכלים המדינתיים להדרה מזכויות של קהילות שונות

מדוגמאות אלה עולה שהחוק לא נועד בהכרח לקדם טוב משותף ושוויון זכויות, כפי שמשתמע מהמסורת הליברלית. הפעלתו והשעייתו הסלקטיבית בידי המדינה ומוסדותיה, הופכת אותו לגורם מרבד ומכשיר של שליטה באוכלוסיות מוחלשות, קידום אוכלוסיות שהאינטרסים החומריים והאידיאולוגיים שלהן עולה בקנה אחד עם אלו של המדינה, ומכאן עוד כלי בארגז הכלים המדינתיים להדרה מזכויות של קהילות שונות, או הענקת הטבות חריגות לקבוצות נבחרות. אלה הם המובילים להיווצרות מרחבים אפורים, ולא אוזלת ידה של המדינה לממש שוויון חברתי.

רופאים לזכויות אדם במרפאה בעזה

מציאות שכזו מציבה דילמה בפני החברה האזרחית. מצד אחד, ארגוני החברה האזרחית פועלים תוך כיבוד החוק, ופעילותם ממוסדת בחוק. מצד שני, התערבותם של ארגוני החברה האזרחית נדרשת יותר מכל דווקא במרחבים האפורים. זו אינה דילמה פשוטה: בשנות השבעים הבחין מנואל קאסטלס בין תנועות מחאה בעלות אינטרסים צרים שמבקשות לחולל רפורמה בהיקף מוגבל, לבין תנועות חברתיות 'אמיתיות'.

הראשונות מכבדות את החוק ומקבלות את עיקריה המבניים של החברה, אך מבקשות

לתקן תיקונים נקודתיים במבנה. קאסטלס רואה בהן מרכיב הכרחי בשימור מבנה הכוח הקיים ועל כן גורם מרכזי במשמוע החברה. השניות מבקשות לחולל שינוי מהפכני במבנה העומק של החברה, ואינן נרתעות משימוש באמצעים אלימים שאינם עולים בקנה אחד עם החוק.

אינני מצדד בדרך המהפכה ובדרכים אלימות, ומאידך לא הייתי רוצה לראות בארגוני החברה האזרחית גורם המסייע לשימור מבני הכוח הדכאניים. באמצעות הליכה זהירה בין שתי האפשרויות, אני מבקש לבחון דפוסי פעולה שנוקטים ארגוני החברה האזרחית - בדגש על ארגונים לשינוי חברתי וארגוני זכויות אדם, במרחב האפור וסיכויי הצלחתם, בו כמעט כל פעולה עשויה להיתפס כהפרה של החוק או כתמיכה בהפרתו.

ארגוני החברה האזרחית בישראל פיתחו דפוס פעולה מועדף בכל הקשור למרחבים אפורים: תביעה מהמדינה להרחיב את תכולת החוק במתכונתו הליברלית, והעמקת אחיזת הנורמות הליברליות המכוננות את החוק. במילים פשוטות יותר, הם תובעים 'הלבנה' של המרחב האפור, תוך צמצום שרירותו של החוק, והטלת מגבלות על נטייתו לפעול על-פי אינטרסים כוחניים (פעמים רבות באמצעות עתירות לבג"ץ, שנתפס כקו ההגנה האחרון של החוק). כך, ארגוני החברה האזרחית פועלים למען הכרה בכפרים הבדואים וסיפוק תשתיות להם – כמו לכל יישוב מוכר בישראל, אך נמנעים מסיוע ישיר בהקמת בתים בכפרים. הם פועלים להכנת תוכניות מתאר שיהלמו את צרכי ורצונות התושבים במזרח ירושלים וביישובים הערביים. פועלים להכרה בזכותן של אמהות חד-הוריות שפלשו לדירות עמידר לקבל מהמדינה עזרה בדיור, אך נמנעים מלסייע במעשה הפלישה עצמו.

"דמוקרטיה עמוקה"

הצלחתו של דפוס פעולה זה מוגבלת: הלבנת הפעילות הלא-פורמאלית מכרסמת בעוצמת שליטת המדינה באוכלוסיות המוחלשות, ולכן היא איננה ששה להיעתר לתביעות להלבנה. אומנם במקרים מסוימים, כמו שלמדנו מעבודת ועדת גולדברג להסדרת ההתיישבות הבדואית, המדינה מאמצת שפה רכה המקפלת בתוכה סממנים להיענות לתביעות, אך בפועל ממשיכה להפעיל ולהשעות את החוק ככלי שליטה. מעבר לכך, לא תמיד האוכלוסיות המוחלשות, בהיותן עניות, יכולות לשאת בעלויות הכלכליות של החיים הפורמאליים. הן גם חוששות מאובדן תחושת האוטונומיה והיכולת לשמר את אורח חייהן המסורתי המתאפשרים רק בשולי החוק. מסיבה זו לעיתים הן אינן משתפות פעולה עם ניסיונות ההלבנה.

שיתוף פעולה בין ארגוני חברה אזרחית והתארגנויות מקומיות לשם שיפור תנאי החיים במרחבים האפורים, מבלי להעלות דרישה קונקרטית כלפי המדינה להלבנת האפור, הוא דפוס פעולה פופולארי במדינות העולם השלישי, אך גם בישראל. האנתרופולוג ארג'ון אפדוראיי, שערך מחקר בנושא בקרב דיירי סלאמס במומבי הודו, ראה בפעילות זו ביטוי ל"דמוקרטיה עמוקה", בה אנשים מארגנים את חייהם במסגרות וולונטריות של ארגונים חברתיים, בעזרת גיוס הון מקרנות בינלאומיות, אך ללא סיוע המדינה, אלא תוך ניהול משא ומתן מול מוסדותיה וקבלת לגיטימציה מהקהילות. אחת הסגולות החשובות של פעילות זו היא שינוי התודעה אצל תושבי המרחב האפור ונסיגתם מאשליית המדינה המטיבה.

למרות סגולה זו, גם דפוס פעולה זה מתברר לעתים כלא-מוצלח. מבקריו מתריסים שהוא הופך את הייאוש לקצת יותר נוח, ומייפה מציאות של דיכוי בעזרת מושגים ורודים של דמוקרטיה. אך הוא אינו מבטיח הפסקת הפעולות הדכאניות של המדינה נגד המרחבים האפורים. למשל, ארגוני זכויות אדם בתחום הבריאות בישראל מספקים שירותי בריאות למהגרי עבודה, פליטים לא חוקיים וכפרים בדואים לא מוכרים, תוך שיתוף פעולה פורה עם הקהילות. אבל, מדיניות גירוש המהגרים והפליטים, והריסת הבתים בכפרים נמשכת.

דפוסי פעולה מעוררי עניין מיוחד הם אלה המהלכים על חבל דק בין שמירה והפרת החוק.

 דפוסים אלה מבקשים ליצור אווירה תומכת במפירי החוק, אך נמנעים מקריאה מפורשת להפרתו. הפילוסוף יצחק (יאני) נבו מדגים את ההליכה על החבל הדק בפעילות "יש גבול", ארגון שמבחינתו שמירת החוק התומך בהמשך הכיבוש היא בלתי אפשרית מהבחינה המוסרית. קריאת התגר של הארגון על שלטון החוק מביאה את התנועה לתמוך בפעולות של סרבני מצפון יחידים ולייצר תרבות תומכת בסרבנים – אך מבלי לקרוא במפורש לסרבנות. כך גם "הוועד נגד הריסות בתים" מסייע לפלסטינים שביתם נהרס לבנותו מחדש, אך אינו יוזם בעצמו בנייה כזאת.

מהלך על חבל דק זה מעמיד את חברותיו בסכנה. באפריל 2009 פשטה המשטרה על בתי חברות בתנועת "פרופיל חדש" בחשד להפעלת אתר אינטרנט המדריך כיצד להשתמט משירות צבאי. פרופיל חדש רואה עצמה תנועה לזכויות אדם המקדמת עקרונות של דמוקרטיה וחופש ביטוי, אך אופן תמיכתה בסרבנים עורר את זעם רשויות החוק, ואלו החליטו לפעול נגדה.

האפור כתולדה של דיכוי השונה בידי מנגנוני כוח ואינטרסים

המרחב האפור וחוסר היכולת להצביע על ערוץ פעולה אפקטיבי, חושפים את ארגוני זכויות האדם במערומיהם: כפופים לשלטון החוק, ומחויבים לתכתיביו - הגם שהוא חותר תחת הנורמות האזרחיות והדמוקרטיות, כשעליהם לאמץ קו צייתני שאינו מסוגל לחולל שינוי עומק במבנה החברתי ובמנגנוני הכוח הדכאניים.

כיצד ניתן להתמודד עם כשל זה? לקלאו ומוף מציעים סכמה של 'דמוקרטיה רדיקאלית': פעילות אזרחית שנועדה להרחיב את העקרונות של שוויון וחירות - שיכילו לתוכם גם את עקרון השונות, ודחיית הפרשנות הניאו-ליברלית והניאו-שמרנית של הדמוקרטיה. פעילות אזרחית כזו עשויה לחשוף את מבני הכוח הדכאניים המופעלים על השונה - זה החי במרחבים אפורים, ליצור דיון בהם ובעצם הבאתם לקדמת הבמה, לאתגרם לשינוי.

חשיפה שכזו של מבני הכוח הדכאניים המייצרים מרחבים אפורים איננה מחייבת אי-ציות לחוק. אבל היא מחייבת את ארגוני החברה האזרחית להימנע מהתייחסות מובנת מאליה אל הדיכוטומיה הפשטנית בין חוקי ולא חוקי, ולראות באפור כתולדה של דיכוי השונה בידי מנגנוני כוח ואינטרסים, שבינם לבין כיבוד עקרונותיו הדמוקרטיים והשוויוניים של החוק אין דבר משותף.

• הכותב הוא מרצה בכיר למנהל ומדיניות ציבורית במכללת ספיר, חבר המועצה הציבורית של המכללה החברתית-כלכלית, וחבר הוועד המנהל של "במקום": מתכננים למען זכויות תכנון. הכתוב מבוסס בחלקו על מחקר משותף עם פרופ' אורן יפתחאל, במימון האקדמיה הישראלית למדעים.
  

המכללה החברתית-כלכלית מונעת בידי פעילים ואנשי אקדמיה המלמדים בה בהתנדבות, ופועלת כדי להקנות לתלמידים בכל הארץ ידע ביקורתי ותיאורטי על החברה הישראלית - לצד כלים מעשיים לשינוי חברתי. מדור שבועי מגיש שיעורים מתוך תוכנית הלימודים של המכללה. לכל השיעורים לחצו כאן