רבע מהחברות הנסחרות שייכות ל-25 קבוצות

מבקר המדינה כתב בדו"ח המתפרסם היום (ג') כי המגזר העסקי מאופיין בריכוזיות גבוהה שהתפתחה לאורך השנים. כיום, רבע מהחברות הרשומות למסחר בארץ משתייכות ל-25 קבוצות עסקיות. נתח השוק שלהן, ללא חברת טבע, נאמד ביולי 2010 על 69%.

הקבוצות הגדולות הן הלוות הגדולות גם בשוק האשראי הבנקאי וגם בשוק ההון. לכן, כתב המבקר, כשל של לווה גדול או של קבוצת לווים גדולה עלול לפגוע במידה ניכרת בשוק האשראי ולגרום נזק מערכתי לכלל המשק. עוד נמצא כי אין בידי אגף שוק ההון מערכת "דגלים אדומים" למעקב שוטף אחר החשיפות ללווים גדולים ולקבוצות לווים, למרות הערת המבקר לפני כעשור.

המבקר מצא עוד, כי רבות מהקבוצות הגדולות לוות כמעט מכל הקבוצות הבנקאיות בעת ובעונה אחת ובסכומים גבוהים. המבקר הזהיר כי כשל של לווים מערכתיים – הנוטלים אשראי מהמערכת הבנקאית והמגייסים מקורות בשוק ההון בהיקפים גדולים – עלול לפגוע פגיעה של ממש במערכת הבנקאית ובמשק כולו.

לגבי שוק אגרות החוב, כתב המבקר כי בשל ריבוי הגופים המוסדיים ובשל מגוון מסלולי ההשקעה שבהם, מתאפשר לכל גוף להיחשף לאג"ח של לווה בסכום קטן יחסית לסך נכסיו. ואולם, הוסיף המבקר, לריכוזיות הגבוהה בשוק האג"ח השפעות רוחב שליליות, הפוגעות בציבור הרחב ובמערכת הפיננסית כולה.

בנוסף נמצא כי למרות פעילות הפיקוח וההסדרה של אגף שוק ההון ושל הפיקוח על הבנקים, כשלווים מערכתיים חסומים מנטילת אשראי מתאגיד בנקאי מסוים עקב מגבלות הפיקוח על הבנקים, הם עדיין יכולים לגייס אשראי בסכומים גבוהים מבנקים אחרים או משוק ההון.

כמו כן, כתב המבקר, למרות הסיכון הרב הגלום בקבוצות עסקיות המאופיינות ברמת מינוף גבוהה, אין בפיקוח על הבנקים ובאגף שוק ההון הסדרה להגבלת החבות ברמת המינוף של קבוצות לוות אלה.

המבקר כתב כי אמנם הפיקוח על הבנקים השקיע בשנים האחרונות מאמצים לצמצום הריכוזיות באשראי שניתן ללוים גדולים ולקבוצות לווים באמצעות הידוק הפיקוח והביקורת עליהם, אך עם זאת למרבית הקבוצות הגדולות עדיין יש חשיפת אשראי מערכתית גבוהה לקבוצות לווים גדולים.

המבקר הוסיף כי הוא מוצא לנכון להצביע על בעיית הריכוזיות של לווים מערכתיים במערכת הפיננסית ועל הצורך של מקבלי ההחלטות בפיקוח על הבנקים ובאגף שוק ההון לשקול לבצע עבודת מטה ותוכנית אסטרטגית ולהגביר את שיתוף הפעולה ביניהם. המבקר הוסיף כי עליהם לשקול לאזן בין הצורך לבחון הפחתה ניכרת של חשיפת המערכת הפיננסית לסיכונים של לווים מערכתיים, לבין הצורך לבחון תוכנית ארוכת טווח ומאוזנת כדי למנוע מחנק אשראי במשק.

סיכון בחיסכון

בפרק העוסק בפיקוח על כספי המשקיעים באגרות חוב לא ממשלתיות, העיר המבקר כי אמנם אגף שוק ההון עשה צעד חשוב ביולי 2010 לשיפור ההגנות הניתנות לרוכשי אג"ח, אך עם זאת הוא לא עקב באופן שוטף אחר קיומן של בטוחות ואחר איכותן בהנפקת אגרות חוב לא ממשלתיות שבהן השתתפו גופים מוסדיים שבפיקוחו.

כמו כן מצא המבקר כי לפחות כ-52% מאגרות החוב הלא ממשלתיות ותעודות הסל האג"חיות בהיקף של כ-77 מיליארד שקלים מוחזקות בידי קרנות הפנסיה, קופות הגמל ופוליסות ביטוח החיים של חברות הביטוח, שלא קבעו מדיניות השקעה לעניין קיומן של בטוחות או לפי סדר הנשייה בעת פירעון החוב באגרת חוב לא ממשלתית. בנוסף, אגף שוק ההון לא בדק את מדיניות ההשקעה של הגופים המוסדיים לגבי הבטוחות.

בעניין זה העיר המבקר כי על מקבלי ההחלטות בבנק ישראל, במשרד האוצר וברשות לניירות ערך לפעול בשיתוף פעולה לצמצום פערים רגולטוריים בין המאסדרים השונים ולהתמודדות מתואמת עם כשלי השוק. המבקר הדגיש כי מדובר בכספים שהגופים המוסדיים משקיעים עבור ציבור החוסכים בלי שגופים אלה נושאים בסיכוני ההשקעה ועבור אזרחים רבים מדובר בחסכונותיהם היחידים לפנסיה.

לא ערוכים לחירום

ואיך תתנהג המערכת בשעת חירום בשל איום ביטחוני או כשל בתשתיות? המבקר מצא בין היתר כי בנק ישראל, משרד האוצר ורשות ניירות הערך לא דאגו לביצוע עבודת מטה העוסקת בעת ובעונה אחת בכל סוגי האיומים האפשריים על הארגון. זאת ועוד, כתב המבקר, אף שיש זיקה בין הנזקים שסיכונים ממקורות שונים עלולים לגרום, לא גובשה תמונת סיכונים מלאה כדי לאפשר הכנת תוכניות מלאות להמשכיות עסקית ונקיטת אמצעים יעילים להפחתת הסיכונים.

בנוסף, בנק ישראל לא ביצע ניתוח של הנזק העלול להיגרם עקב השבתת פעילויות קריטיות לפרקי זמן שונים. אגף החירום והביטחון במשרד האוצר הפיץ לאגפי המשרד הנחיה שאינה עוסקת בקביעת יעדי התאוששות ואילו הרשות לניירות ערך לא קבעה אף היא יעדי התאוששות.

המבקר גם מצא כי תרחיש הייחוס שהכין משרד האוצר עוסק אך ורק במתאר מלחמה ואינו עוסק בסיכונים אחרים כגון רעידת אדמה, מתקפות מקוונות, פיגועי טרור, הצפות, שיטפונות והפסקת שירות של ספקי תשתיות חיוניות.

לסיכום הפרק כתב המבקר כי הממצאים שהועלו על ההתנהלות בנוגע לאירוע חירום מעידה על ליקויים בהיקף ובדרגות חומרה שונים בכל גוף, בתהליך הבנייה של תוכניות להמשכיות עסקית ובחלוקת האחריות לפיקוח על מוכנותם של גופי המערכת הפיננסית למצבי חירום. ליקויים אלה, הדגיש המבקר, עלולים לפגוע ביכולתם של הגופים להתמודד עם אירועי חירום משמעותיים – שבהם הם צריכים להמשיך ולספק שירותים חיוניים לאזרחים בשעת חירום.