גילה: מונופול שימכור מוצר בפער גדול - ייקנס

רשות ההגבלים העסקיים תטיל קנסות מינהלים על מונופולים שיגבו מחיר מופרז מצרכנים - פער שמעל 20% בין מחיר המוצר לעלות ייצורו. כך עולה מטיוטת גילוי הדעת הסופית שפרסם היום (ה') הממונה על ההגבלים, דיויד גילה. טיוטת גילוי הדעת שבה הודיע גילה על כוונתו לעשות שימוש בתיקון לחוק שמסמיך אותה לפעול נגד מונופול שגובה מחיר מופקע מצרכנים, פורסמה כבר בנובמבר 2013.

• הממונה על ההגבלים אישר מיזוג בזק ו-yes
  
• תיאמו מחירים? בכירי רולדין וקפה קפה נחקרו
  
• הממונה על ההגבלים: לפרק את חברת החשמל
  

המשמעות של פרסום הטיוטה היא שגילה יוכל מהיום לפקח ולהתערב במחיריהם של מוצרים המסופקים על ידי מונופולים, ושאינם נמצאים ברשימת המוצרים בפיקוח שאותם בודקים משרדי הכלכלה והחקלאות (בפיקוח נמצאים למשל ביצים, לחם, חמאה או גבינה צהובה). עם זאת, הרשות לא תפעל בדיעבד נגד מונופולים שיתברר שגבו בעבר מחיר מופרז.

כמו כן, בכוונת גילה לאכוף את האיסור גם על חברה שמחזיקה בלמעלה מ-50% מהשוק בתחומה, והרשות לא קבעה עד היום שהיא מונופול.

על אף שחוק ההגבלים קובע שניצול לרעה של כוח מונופוליסטי בכוונה להפחית את התחרות בעסקים או לפגוע בציבור הוא עבירה פלילית, גילה קובע בטיוטה שקנס מינהלי הוא האמצעי האכיפה שבו ינקוט נגד גביית מחיר מופרז. הוא מדגיש שלא יפעיל סמכויות אכיפה פליליות בעבירה זו. הקנס המינהלי לתאגיד שקבוע בחוק הוא 8% ממחזור מכירות של למעלה מ-10 מיליון שקל, כאשר הקנס המקסימלי הוא 24 מיליון שקל.

שינוי כיוון מחשבתי

מדובר בשינוי כיוון מחשבתי ודרמטי של הרשות אחרי 17 שנה. חוק ההגבלים העסקיים אוסר כיום על בעל מונופול, מי שמחזיק למעלה מ-50% מכלל אספקת הנכסים או רכישתם, לנצל את כוחו לרעה. על פי החוק הקיים ניצול לרעה נחשב גם כ"קביעה של רמת מחירי קניה או מכירה בלתי הוגנים של הנכס או של השירות שבמונופולין". כלומר, בעל מונופול אינו רשאי לגבות מחיר שאינו הוגן - נמוך מדי (מחיר טורפני) או גבוה מדי (מופרז) - אשר יפגע בתחרות.

גביית מחיר מופרז אפשרית כאשר כוח המיקוח של המונופול מול הצרכן גדול. "כתוצאה מן העובדה שהצרכנים משלמים מחיר גבוה מן המחיר התחרותי", כותב גילה בגילוי הדעת, "נוצרת העברת עושר מידי ציבור הצרכנים אל בעל המונופול. גביית מחיר מופרז מלבה באופן החד ביותר את בעיית יוקר המחיה וטמונה בה פגיעה ישירה ומיידית בציבור הצרכנים".

בישראל, יש כ-65 מונופולים מוכרזים במגוון תחומים ובמוצרים שונים. חלקם בעלי השפעה יום יומית על כיסו של הצרכן. למשל תנובה בחלב לשתייה ומוצרי חלב, שטראוס במעדני חלב, אסם במוצרי פסטה יבשים, עלית בטבלאות שוקולד, קפה נמס ואבקת קקאו או החברה המרכזית למשקאות בקוקה-קולה. מונופולים אחרים הם בעלי השפעה כלל משקית, כמו כיל בתחום האשלג, דלק באספקת גז טבעי או נשר בתחום המלט.

גביית מחיר מופרז הוגדרה בחוק כניצול לרעה של כוח מונופוליסטי כבר ב-1996. אלא שמאז שהוכנס התיקון לפרק המונופולים בחוק ההגבלים, הרשות לא עשתה בו שימוש. זאת לטענתה בין היתר בשל קשיים משפטיים והמחלוקת, שלה שותפות רשויות הגבלים בכל העולם, לגבי מהו מחיר מופרז, איך מזהים אותו ואם ראוי בכלל להתערב בו.

איך קובעים מהי עלות הייצור?

גילה גרס תמיד שמחיר מופרז אפשר לזהות ולכמת, שאין בעיה משפטית להתמודד איתו ושההתערבות בו היא לעיתים הכרחית. עם כניסתו לרשות לפני כשנתיים הודיע שיפעל בכיוון זה, אולם רק בסוף השבוע האחרון הוא עשה צעד ראשון. "בעולם המציאות", כותב גילה, "לעיתים רחוקות תוביל התחרות החופשית למחיר השווה לעלותו השולית של המוצר, שכן בדרך כלל קיימים גורמים ההופכים את התחרות לבלתי מושלמת, כגון מיעוט מתחרים ותנאי שוק מסוימים דוגמת בידול מוצרים או מגבלות כושר ייצור. עצם גביית מחיר גבוה במידה מסוימת מן העלות השולית אינה מעידה בהכרח על מופרז".

בגילוי הדעת מפרט גילה כיצד הרשות מגדירה מחיר מופרז, ומתמודד עם הקושי העיקרי בהפעלת הסעיף עד היום: כיצד מזהים אותו. "מחיר מופרז הינו מחיר העולה על המחיר שהיה נגבה בתנאי תחרות", כותב גילה. הוא מוסיף שלוש שיטות לזיהוי מחיר מופרז: פער בין מחיר המוצר לעלות הייצור, בדיקת רווחיותה של החברה והשוואות מחירים שונות.

על פי השיטה הראשונה, הרשות תחשב את עלות הייצור (גלם, שכר, אנרגיה, הפצה וכו') והפער בינה לבין המחיר שגובה המונופול. לאחר מכן היא תקבע שיעור פער שממנו והלאה יקבע כי מדובר בפער מוגזם המלמד על גביית מחיר מוגזם. התחשיב יקח בחשבון שורה של פרמטרים ביניהם למשל יעילות הפירמה, על מנת לגלות מהן העלויות הסבירות וכדי למנוע ניפוח מלאכותי שלהן. על מנת ליצור וודאות עסקית בקרב המונופולים, גילה קובע בטיוטה שיעור פער של עד 20% בין מחיר המוצר לעלות ייצורו, שאותו הוא מגדיר כ"נמל מבטחים". כלומר, שהרשות תחל לבחון האם המונופול גובה מחיר מופרז, רק מעל שיעור זה.

השיטה השנייה שבה תבדוק הרשות האם מדובר במחיר מופרז מבוססת על ניתוח רווחיותה של החברה. לשם כך היא תבצע ניתוח של שני מדדים: הראשון הוא מדד ייחוס (למשל עלות ההון המשוקללת, או הסקטור בו פעילה החברה) והשני הוא מדד הנסמך על ביצועי החברה (למשל שיעור התשואה שמייצרים נכסי החברה, או תזרים מזומנים מהוון). על פי הטיוטה, ממצא המראה כי המדד המייצג את רווחיות החברה בפועל גבוה באופן עקבי ומשמעותי ממדד הייחוס, עשויה להוות אינדיקציה לקיומו של מחיר מופרז.

השיטה השלישית, היא מבחני השוואה. למשל השוואת המחיר שגובה המונפול למחיר מוצרים מתחרים, השוואה למחיר הנגבה מאת לקוחות שונים, או השוואה למחיר מוצר דומה בשוק גאוגרפי אחר. כן ניתן להשוות בין מחיר שנגבה בתקופה נבחנת, מחיר שנגבה לפני או אחרי התקופה הנבחנת.