באלסקה רווחי הגז מגיעים לאזרח. ואצלנו?
תמלוגי הגז של ישראל מועברים לקרן השקעות והריבית מוזרמת לתקציב המדינה. אפשר גם אחרת. באלסקה מקבלים האזרחים את הרווחים מקרן אוצרות הטבע ישירות לחשבון, בלי דיוני תקציב ובלי התערבות של פוליטיקאים. בקרן המטבע ממליצים לשקול את המודל הזה. האם הוא מתאים לישראל?
למה המדינה מסתירה את תנאי עסקת לוויתן?
המדינה תקבע תקנות חדשות לייצוא גז
זינוק של 160% בהכנסות מתמלוגי הגז והנפט
בשנת 1976, בעקבות קמפיין ציבורי, הוכנס תיקון לחוקת מדינת אלסקה, שלפיו 25% מכל הכנסות המדינה מתמלוגים ודמי חכירה על ניצול אוצרות טבע יועברו לקרן ריבונית שתשקיע את הרווחים בנדל"ן, במניות ובאגרות חוב. על פי התיקון שהוכנס לחוקה, מדי שנה מחלקת הקרן את רווחיה לכל תושביה הבוגרים של המדינה, על פי העיקרון הבא: עורכים ממוצע של התשואה השנתית בחמש השנים שחלפו. אם ממוצע זה גבוה מ-5% מערך הקרן כולה, מחלקים 5% בין כל התושבים. אם הוא נמוך מ-5%, מחלקים על פי הממוצע שהתקבל.
מאז שהוקמה, רשמה קרן התמלוגים של מדינת אלסקה תשואה שנתית ממוצעת של כ-10% מדי שנה, כך שלרוב קיבלו תושבי המדינה 5% מערך הקרן לחשבונם. בשנים 1982-2009, נע התשלום השנתי לתושבים בין 336 ל-2,069 דולר. התשלום מבוצע דרך רשות המסים של המדינה, כאשר תושב שמעוניין לקבל צריך להגיש טופס בקשה לרשות, שמפרסמת את שמות המבקשים באתר האינטרנט שלה ומוציאה דו"ח שנתי שמפרט את שמות הזכאים והסכום שקיבל כל אחד מהם.
בישראל בחרו בשיטה אחרת. רווחי המדינה מתמלוגים על נפט וגז טבעי יועברו במלואם לקרן שתשקיע את הכסף באפיקים שונים בחו"ל. לאחר שיצטברו בקרן 2 מיליארד שקלים, תעביר הממשלה במשך עשור מדי שנה 3.5% מהקרן לתקציב המדינה. לאחר 10 שנים תעביר המדינה מדי שנה סכום השווה לשיעור התשואה הממוצעת של הקרן בעשר השנים שעברו.
הכסף יועבר, כאמור, לתקציב המדינה, על מנת שישמש למטרות "חברתיות, כלכליות וחינוכיות כפי שתחליט הממשלה" (כך על פי לשון החוק). כלומר – רווחי הקרן יחולקו על פי סדר העדיפויות שתקבע הממשלה המכהנת באותו זמן. אותו "סדר עדיפויות", הוא בדיוק הדבר שתושבי אלסקה ביקשו לעקוף, כאשר החליטו לחלק את רווחי אוצרות הטבע ישירות לכיסם של האזרחים.
קללת המשאבים
סדר העדיפויות של הממשלה נקבע בתהליך פוליטי מורכב, שאינו תמיד שקוף לעיני הציבור. בסופו מועבר הכסף לגופים ממשלתיים שיעילותם מוטלת לא פעם בספק. לא לחינם סבורים רבים כי מוטב שהמדינה תעביר לפחות חלק מרווחיה מאוצרות טבע ישירות לכיסם של האזרחים, ושהם יעשו בכסף ככל העולה על רוחם. העברה כזאת יכולה להגדיל את הכנסות האזרחים, לצמצם פערים חברתיים, להגביר את הצריכה הפרטית ולעודד מעורבות גבוהה יותר של הציבור בניהול התקין של אוצרות הטבע של המדינה, לאחר שיראה מדי שנה את תוצאות הניהול הזה בחשבון הבנק הפרטי שלו.מחקר שפרסמה באחרונה קרן המטבע הבינלאומית עוסק בשאלה, האם ראוי שמדינות נוספות, שהתברכו באוצרות טבע רבים, ילכו בדרכה של אלסקה ויחלקו את רווחיהן מאוצרות הטבע הללו ישירות לאזרחים. נקודת המוצא של המחקר היא פרדוקסלית למדי: מסתבר שמדינות שהתברכו באוצרות טבע רבים נוטות להיות נחשלות ועניות יותר ממדינות שלא זכו לכך שיתגלו אוצרות טבע בתחומן.
נהוג לכנות את התופעה הזאת בשם "קללת המשאבים". ככל שגדלים המשאבים הטבעיים שעומדים לרשות הממשלה, כך יש לה תמריץ נמוך יותר לייעל את משרדיה ואת מערכת גביית המס שלה. במדינות מסוימות, העושר שנצבר מניצול המשאבים מאפשר לשליטים מושחתים ולא יעילים לשרוד זמן רב יותר בשלטון, בעוד שהם מכלים את משאבי האומה. הזרימה של רווחי עתק ממכירת אוצרות הטבע אל כספות המדינה מזמינה גם שתדלנים ו"מאכערים" המייצגים בעלי אינטרסים צרים, שמפעילים לחץ על פוליטיקאים על מנת שיסיטו את המשאבים הללו לטובתם.
לטענת כלכלני קרן המטבע, ניתן למנות שש מדינות בלבד, שהפכו את משאבי הטבע שלהם למקור לרווחה כלכלית עבור הציבור כולו: אוסטרליה, בוצואנה, קנדה, צ'ילה, נורבגיה וכמובן - אלסקה. הגיעה השעה, הם אומרים במחקרם, לשקול את החלופה הקיצונית של חלוקה ישירה של הכסף לאזרחים, במסלול עוקף תקציב-מדינה. העברה ישירה של הכסף לאזרחים, טוענים בקרן המטבע, יכולה להגביר את השקיפות בחלוקת העושר הלאומי. הכסף יעבור באופן שווה לכל אזרח ולא יוסט לזרמים מסוימים בחינוך, לאזורים מסוימים בארץ או לצרכים מסוימים על פני צרכים אחרים. כל אזרח יקבל את הכסף ויבחר לעצמו במה הוא רוצה להשקיע.
בנוסף, מרגע שיתרגלו האזרחים לראות את הכסף מדי שנה בחשבון הבנק שלהם, הם ירגישו את המשמעות המלאה והאמיתית של להיות בעלי מניות באוצרות הטבע של המדינה. ההעברה של דיבידנד שנתי תגרום לכל אזרח להיות מעורב יותר וקשוב יותר לאופן שבו מנוצלים אוצרות הטבע, לגובה התמלוגים שמשלמים היזמים תמורת השימוש בהם ולאופן שבו מנוהלת הקרן שמשקיעה את אותם תמלוגים. המעורבות והמודעות המוגברות של הציבור יובילו להתנהלות שקופה ואחראית יותר מצד הפוליטיקאים והפקידים.
אין זה אומר שחלוקה ישירה היא שיטה נטולת חסרונות. החיסרון המרכזי שלה, טוענים בקרן המטבע, הוא שמעולם לא ניסו אותה. אלסקה היא המקום היחיד בעולם שבו מעבירים כסף ישירות לחשבונות של האזרחים וגם שם, מדובר ברווחים של קרן השקעות שמרכזת רק 25% מהתמלוגים.
כמו כן, ניתן לשער כי העברת כסף ישירות לאזרחים עשויה ליצור עיוותים שונים. העברה של סכום גדול מדי שנה לאורך זמן עשויה לפתח תלות ברווחי משאבי הטבע, תלות שתתגלה כהרסנית ביום שבו הם יתכלו. כמו כן, העברות משמעותיות עשויות להוות תמריץ כנגד יציאה לעבודה. במידה שיוחלט על קריטריונים מסוימים, כמו העברה למי שעובד בלבד או העברה לפי גודל המשפחה, יכולים הקריטריונים הללו לעודד ילודה מוגברת או הוצאת ילדים מבית הספר לשוק העבודה.
מסיבות אלו, ממליצים בקרן המטבע לבחון את האפשרות הזו בזהירות, ולהתחיל כמו אלסקה, בהעברה של התמלוגים לקרן השקעות והעברה של חלק מסוים מהריבית על הקרן אל הציבור. כמו כן, הם ממליצים ללמוד מוונצואלה, שבה הועברו בשנים האחרונות רווחים מתמלוגים על נפט לקרנות מיוחדות שהשקיעו במיזמים חברתיים במנותק מתקציב המדינה השוטף.
כסף ישירות לאזרחים בישראל - טוב או רע?
האם ההמלצות הללו טובות גם לישראל? הסכומים, יש להקדים ולומר, הם משמעותיים. על פי הערכת בנק ישראל, עד שנת 2037 תזרים קרן רווחי הגז לתקציב המדינה סכום של 54.2 מיליארד דולר. קשה להעריך במדויק כמה מזה יגיע לכיסו של כל אזרח בוגר, בגלל תנודות בשער הדולר והגידול הצפוי באוכלוסייה הבוגרת, אולם בחישוב גס (המבוסס על 6 מיליון אזרחים בוגרים ושער דולר של 3.5 שקלים) מדובר בהכנסה מצטברת של למעלה מ-30 אלף שקל לכל אזרח. זאת, בהנחה שלא יקבעו קריטריונים לזכאות שיצמצמו את מספר הזכאים ויגדילו את ההכנסה של כל אזרח.
לא מדובר בסכום שישנה את חייו של אזרח, עני ככל שיהיה, אך יהיו אלו שיטילו ספק גם בתרומה שתהיה להזרמה של 54.2 מיליארד דולר לתקציב המדינה, על פני תקופה של 24 שנים. מדובר בפחות מ-8 מיליארד שקל בממוצע לשנה, סכום שיכול להיבלע בקלות בין תקציב הביטחון למשכורות עובדי המדינה.
| תקופה | העברה לתקציב | העברה לקרן |
| 2013-2017 | 2.9 | 0 |
| 2018-2022 | 6.9 | 3.9 |
| 2023-2027 | 14.4 | 10.9 |
| 2028-2032 | 14.1 | 24 |
| 2033-2037 | 15.9 | 33.2 |
אלא שיש לזכור כי ההמלצה של קרן המטבע ניתנה באופן כוללני למדינות שהתברכו באוצרות טבע רבים. גם אם ניתן לראות בישראל, בעקבות גילוי מאגר לוויתן, חברה במועדון אקסקלוסיבי שכזה – יש לזכור שלא כל מה שנכון לנורבגיה, או לחילופין לניגריה, נכון גם לנו. ישראל נחשבת למדינה מפותחת, אך ככזאת, שיעור העוני בה הוא הגבוה ביותר בעולם המפותח.
לממשלת ישראל נדרש סכום השווה לתקציב שנתי שלם (כ-350 מיליארד שקל) על מנת שתשתיות התחבורה במדינה יהיו שוות באיכותן ופריסתן לאלו שקיימות כיום במדינות מערביות רבות, הישגי התלמידים בחינוך במגמת ירידה מתמדת, האקדמיה אינה מצליחה לספק מקומות עבודה לחוקרים ועוד לא התחלנו לדבר על ההשפעה של השינויים הגיאו פוליטיים על תקציב הביטחון.
גם בקרן המטבע מודים כי המשמעות של העברת הרווחים מאוצרות הטבע ישירות לאזרחים, היא נסיגה במחויבות של הממשלה לספק שירותים נאותים לאזרח, שיצטרך להסתמך יותר ויותר על שירותים פרטיים. עלינו לשאול ברצינות אם לנוכח האתגרים האדירים הוזכרו כאן, יכולה מדינת ישראל להרשות לעצמה לצמצם את הוצאות הממשלה על מנת להעביר יותר כסף ישירות לאזרחים. מצד שני, לישראל יש מוסדות מדינה יציבים ומאורגנים, ומסורת דמוקרטית ארוכת שנים שאין למדינות כמו ונצואלה, ניגריה ועירק, שבהן יתכן שעבור האזרח הקטן העברת כסף לקופת המדינה שקולה להשלכתו לפח.
ישראל גם נחשבת למדינה עם פערי הכנסה עצומים. מדינת היי-טק זוהרת שבחצרה האחורית חיות אוכלוסיות עם מאפיינים של עולם שלישי. חלוקת הרווחים ישירות לאזרחים אכן תבטיח שכל הכסף יגיע לאזרח ולא ייפול בדרך בבור ביורוקרטי כזה או אחר, אך קשה מאוד לעשות שימוש בשיטה כזו על מנת לצמצם פערים.
עם זאת, מעניינת ההערה של כלכלני קרן המטבע בדבר האפשרות של "צביעת כסף", כלומר הוצאת רווחי אוצרות הטבע מהתקציב ומתהליך קבלת ההחלטות הפוליטי והכנסתם לקרנות ייעודיות שמשרתות אך ורק מטרה חברתית מסוימת. נהוג לטעון ששיטה זו פוגעת בגמישות התקציבית, כלומר, ביכולת להסיט את הכסף ליעד אחר מרגע שהתברר שהוא אינו משיג את מטרתו או סיים את תפקידו. אך ניתן גם לטעון כי הדרך היחידה שבה יכולה מדינת ישראל למצוא את עצמה בשנת 2037 עם מערכת מודרנית להסעת המונים בשלוש הערים הגדולות היא חקיקת חוק שהסכום הנדרש יגיע מקרן הגז והוא יושקע אך ורק למטרה זו.
סוגיית חלוקת התמלוגים הופכת לחשובה יותר ויותר, עם גילויים של מקורות הכנסה חדשים עבור המדינה בשנים האחרונות. בעקבות העלאת התמלוגים על הגז הטבעי והקמת הקרן, החליטה הממשלה לבחון מחדש את כל נושא התמלוגים על אוצרות טבע, ולאחרונה הוגשו מסקנות בנושא. השבוע גם הכריע היועץ המשפטי לממשלה בסוגיית ניהול העברות הקרן הקיימת לישראל לקופת המדינה. מסתבר שעליית מחירי הדירות הביאה להכנסות אדירות לקרן הקיימת, שהעבירה בתמורה למדינה 2.5 מיליארד שקל למימון פרויקטים לאומיים.
העברת הכסף הובילה לסכסוך בין משרד השיכון, שם ביקשו לחלק את הכסף בעצמם, לבין אגף התקציבים במשרד האוצר שם טענו כי כל כסף שמגיע למדינה צריך לעבור דרך הצינור של אגף תקציבים – החלטות ממשלה – ועדת הכספים לפני שיעבור למשרד כלשהו. היועץ המשפטי הכריע לבסוף כי חלוקת הכסף על פי שיקול דעתם של משרד השיכון וקק"ל אינה חוקית, אך נאלץ להודות כי אין מסגרת חוקית שמגדירה במפורש כיצד יש להעביר את הכסף לציבור.
הדיון בהכנסות המדינה ממקורות שאינם מסים או אגרות נוטה להתרכז בשאלה, האם הציבור מקבל רווחים ראויים מהגופים שעושים שימוש במשאבי הטבע. מקרה קק"ל מוכיח כי דיון לא פחות חשוב הוא, האם אנו מרוצים מהמנגנון שבו נקבעת החלוקה של הרווחים הללו, או שמא יש לפתח מסלולים חלופיים, שדרכם יעבור חלק מהכסף.
לפנייה לכתב/ת 
