דו"ח המבקר: קשרי נתניהו-אלוביץ', הדיונים שהוסתרו וההטבה לבזק

ראש הממשלה נתניהו ובעל השליטה בבזק אלוביץ'(צילום: אלי דסה, קובי גדעון, לע"מ)

ברקע החקירה הפלילית שמתנהלת בימים אלה נגד בעל השליטה בבזק שאול אלוביץ' ונגד בכירים אחרים בקבוצה, מתפרסם היום (ד') דו"ח מבקר המדינה הנוגע להתנהלות משרד התקשורת מול בזק, בתקופה בה כיהן ראש הממשלה בנימין נתניהו גם כשר התקשורת. הבוקר נחקר בפרשת בזק מנכ"ל משרד התקשורת שלמה פילבר.

"היה על משרד המשפטים למצות את בדיקותיו בנוגע לשאלה אם לפני גיבוש הסדר ניגוד העניינים, ראש הממשלה בנימין נתניהו ושאול אלוביץ' דנו בנושאים שבתחום אחריותו של משרד התקשורת ושל השר העומד בראשו. בלא מיצוי הבדיקה, לא הוסר החשש שהם דנו בנושאים אלה, ולא ניתן היה לבחון את השלכות הדבר על החלטות שבהן היה מעורב ראש הממשלה במסגרת תפקידו כשר התקשורת לפני גיבוש ההסדר". כך כתב מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא.

המבקר בדק את ניגודי העניינים של נתניהו במסגרת תפקידו כשר התקשורת, והוא מתייחס לקשריו עם ידידו האישי אלוביץ', בעל השליטה בבזק ויו"ר החברה. בפרק אחר הוא מתייחס ל"פגמים יסודיים בהליך קבלת ההחלטות" של משרד התקשורת והמנכ"ל שלמה פילבר, שמונה על-ידי נתניהו, בנוגע להקלות שניתנו לחברת בזק בהקשר למיזוג עם yes.

לדו"ח המלא -

הפרק על ניגוד העניינים של ראש הממשלה

הפרק על פעולות משרד התקשורת בקשר לבזק - "היבטים מבניים"

הפרק על "רפורמת השוק הסיטונאי" בתקשורת הנייחת

מנכ"ל משרד התקשורת, שלמה פילבר. נחקר הבוקר בפרשה(צילום: יואב דודקביץ )

באוקטובר 2015 נקבע לראש הממשלה הסדר ניגוד עניינים בתוקף תפקידו כשר התקשורת. בהסדר צוין כי עורכי הדין דוד שמרון ויצחק מולכו - בפרשה שחשף נחום ברנע ב"ידיעות אחרונות" - מקיימים עם ראש הממשלה מערכות יחסים של אמון מיוחד, ואולם הלקוחות בתחום התקשורת של משרד עורכי הדין שבבעלותם מטופלים על ידי שותף אחר במשרד. המבקר כתב כי נקבע שבנסיבות אלה אין מקום למנוע מראש הממשלה מלטפל בכל עניין המשפיע על לקוחות משרד עורכי הדין, אך יהיה עליו להימנע מטיפול באותם עניינים שבהם משרד עורכי הדין מייצג את לקוחותיו. 

בעקבות כתבה ב"הארץ" באותו חודש הופנו בקשות ליועץ המשפטי לממשלה לבחון אם ראש הממשלה מצוי בניגוד עניינים בכהונתו כשר התקשורת, גם בשל זיקה אישית לאלוביץ'. הטענות בכתבה נסובו סביב פעילות אתר האינטרנט "וואלה!" (חברה בת של בזק).

ביוני 2016, יותר משנה לאחר שנתניהו לקח על עצמו את תיק התקשורת, קבע היועץ המשפטי לממשלה כי בשל קשרי החברות בין נתניהו לאלוביץ', לא יוכל נתניהו לעסוק בעניינים הקשורים לאלוביץ או לבזק.

ביולי אשתקד פנה משרד מבקר המדינה למנכ"ל משרד התקשורת בבקשה לקבל "תיעוד לגבי הנקודות שבהן ראש הממשלה בתפקידו כשר התקשורת היה מעורב בהחלטות הנוגעות לרפורמה בשוק התקשורת הנייחת ובכללם דיונים, הכרעות רגולטוריות, חתימה על תקנות וכיוצא בזה" (בתקופה שקדמה לגיבוש הסדר ניגוד העניינים). חודש לאחר מכן השיבה לשכת המנכ"ל למשרד מבקר המדינה כי "ההחלטה של המנכ"ל שלא לקבל החלטה לעניין ההדדיות לצורך למידת הנושא, כמו גם החלטתו לעניין שימוע הטלפוניה - נעשו לאחר שהמנכ"ל עדכן את ראש הממשלה, בתפקידו כשר התקשורת, ולאחר שניתנה הסכמתו. השיחות בוצעו טלפונית ו/או בפגישות בארבע עיניים, כך שאין סיכומי דיון. על כן, אין חומרים להעביר לסעיף זה".

(צילום: רויטרס)

דו"ח המבקר העלה שבאפריל 2016 ריכזה היועצת המקצועית הבכירה למנכ"ל משרד התקשורת רשימת נושאים שבהם עסק ראש הממשלה מאז נכנס לתפקיד, שיש להם קשר ישיר או עקיף לבזק. בין הנושאים: הליכי פיקוח על קבוצת בזק, בקשה לאישור מכירת פעילות אלון סלולר לפלאפון, הארכת תוקף הסמכה ליתן היתר לביצוע עבודות לעובדי בזק, אישור שינוי אחזקות ב-yes, תיקון רישיון yes, דרישת תשלום עיצום כספי בגין שימוש בטווח מספרים שלא הוקצה כדין בזק, דרישת תשלום עיצום כספי (מבזק) בגין הפרה בנושא יישום השוק הסיטונאי, דרישת תשלום (מבזק) בגין הפרת תקנות התשלומים, דרישת תשלום עיצום כספי (מבזק) בגין הקצאת מספרי טלפון שלא על פי תקנות התשלומים, שימוע טלפוניה, שימוע שוק סיטונאי הוט ושימוע ביקושים.

המבקר העיר כי ברשימה מפורטים נושאים שלא נכללו בדיווח של לשכת המנכ"ל מאוגוסט 2016 למשרד מבקר המדינה, אף שהם נוגעים לרפורמה בשוק התקשורת הנייחת.

משרד המשפטים לא ידע

בירור שעשה משרד מבקר המדינה בפברואר 2017 עם משרד המשפטים העלה כי אף שהוכנה בלשכת מנכ"ל משרד התקשורת רשימת נושאים שיש להם קשר לבזק שבהם עסק ראש הממשלה מאז נכנס לתפקיד - היא לא הועברה לידיעת משרד המשפטים ולא הייתה לפניו בעת גיבוש ההסדר.

עוד קודם לכן, בינואר 2017, פנה משרד מבקר המדינה למשרד המשפטים בבקשה לדעת אם משרד המשפטים סבור כי נוסח ההתייחסות שנמסר לו מטעם ראש הממשלה שולל את האפשרות שבין נתניהו לאלוביץ' נידונו נושאים הקשורים לתחומי פעילותו של המשרד. בחודש שלאחר מכן השיב משרד המשפטים על שאלה זו כי "החלק הרלוונטי מן ההתייחסות שנמסרה מטעם ראש הממשלה צוטט כלשונו בהתייחסות (משרד המשפטים). כפי שניתן להיווכח, ראש הממשלה שלל פניה שלו בנושאים מקצועיים אל אלוביץ', אך לא התייחס, לחיוב או לשלילה, לאפשרות שאלוביץ' פנה אליו בעניינים אלו ולאפשרות שהשניים דנו בנושאים אלו".

משרד מבקר המדינה העיר כי רשימת הנושאים שבהם עסק ראש הממשלה לפני גיבוש הסדר ניגוד העניינים, שאותה הכין משרד התקשורת, הייתה צריכה להיות מובאת לידיעת משרד המשפטים על ידי משרד התקשורת ולעמוד לפניו יחד עם כל חומר רלוונטי אחר החיוני לצורך גיבוש ההסדר. בלא עיון ברשימה, כתב המבקר, עלול להתעורר קושי בקביעת האיזון הנכון בסוגיית תחולת ההסדר על החלטות עבר.

המבקר הדגיש כי "התוצאה של המצב שנוצר מעוררת קושי של ממש. מדובר במצב שבו מלכתחילה לא דווח על זיקה חברית בין ראש הממשלה לבין גורם מרכזי בתחום התקשורת; ראש הממשלה שימש בתפקיד שר התקשורת מנובמבר 2014, והיה מעורב בפועל בכמה נושאים המשפיעים במישרין או בעקיפין על בזק (עד לתחילת בירור נושא ניגוד העניינים); בפני משרד המשפטים לא עמדה תמונה מלאה של היקף העיסוק של ראש הממשלה בנושאים הקשורים לחברת בזק; בתשובה שניתנה מטעם ראש הממשלה למשרד המשפטים לפני גיבוש ההסדר, לא היה כדי לשלול את קיומן של שיחות בין ראש הממשלה לבין אלוביץ', הנוגעות לנושאים שבהם היה מעורב ראש הממשלה בתפקידו כשר התקשורת, בתקופה שקדמה לבירור נושא ניגוד העניינים".

מנכ"לית בזק, סטלה הנדלר(צילום: יחיאל ינאי)

הסעיף בהסכמים הקואליציוניים "מעורר קושי מיוחד"

בהקשר לבחינת החלטות שהתקבלו לפני עריכת הסדר ניגוד העניינים, כתב המבקר, יש לתת את הדעת אף על עצם הכללתו של הסעיף הנוגע לשוק התקשורת בהסכמים הקואליציוניים שנחתמו בין הסיעות המרכיבות את הממשלה הנוכחית. בהסכמים שנחתמו בין סיעת הליכוד לבין הסיעות שהצטרפו לקואליציה נכלל סעיף הדן ב"הנהגת רפורמות בתחום התקשורת": "הסיעות המצטרפות לקואליציה מתחייבות לתמוך ברפורמות הללו. כמו כן, סיעות הקואליציה וחבריהן, לא יתמכו בהצעות חוק בתחום התקשורת בלא אישור שר התקשורת. סיעות הקואליציה וחבריהן יתנגדו לכל יוזמה ו/או הצעה בתחום התקשורת, ששר התקשורת יתנגד לה".

המבקר כתב כי סעיף התקשורת הזה סתם ולא פירש באילו רפורמות מדובר ולאילו יוזמות באילו תחומים יש להתנגד. "סעיף כזה עלול לעורר קושי מיוחד בנסיבות שבהן נלמד בדיעבד כי בעת חתימת ההסכם לעומד בראש סיעת הליכוד ובראשות הממשלה הייתה זיקה לגורם מרכזי בתחום התקשורת", כתב מבקר המדינה. "זאת ועוד, מכוח כהונתו כראש הממשלה נתונות בידו סמכויות למנות את חברי הממשלה, ובכלל זה הוא מוסמך לקבוע כי תיק מסוים ייוותר בידיו, כפי שאירע בפועל בנוגע לתיק התקשורת למשך פרק זמן מסוים".

משרד מבקר המדינה מעיר כי בצירוף הנסיבות - אלו הנוגעות לכוחו הפוליטי העודף של ראש הממשלה, המכהן גם כשר תקשורת וגם בתפקידים נוספים; ואלו הנוגעות לחשש שהתברר כי נתניהו מצוי במצב של ניגוד עניינים באחד מהענפים המרכזיים של שוק התקשורת (עניין שלא עמד לנגד עיניו של בג"ץ בעת שדן בעתירה בנושא) - יש כדי להעמיק את הקושי שבהכללת סעיף התקשורת בנוסח הקיים בהסכם הקואליציוני.

בסיכום הפרק כתב המבקר שפירא כי "דו"ח זה מצביע על הצורך בחידוד ההוראות הנוגעות להצהרת זיקות מלאה על ידי שרים בעת כניסה לתפקידם; הצורך בשיקוף מלא לציבור בדבר קיומה של בחינה אודות השלכות הסדרי ניגוד עניינים על החלטות עבר ותוצאותיה; והצורך בבחינה עקרונית של סוגיית השלכת הסדר ניגוד עניינים של שר על מנכ"ל שמונה בנסיבות שבהן גורם משמעותי במינוי הוא רמת אמון גבוהה ביניהם".

גיבוש מדיניות בלי שיתוף גורמי המקצוע הקשורים

בפרק נוסף בדו"ח בדק המבקר את הנושא שהוגדר "היבטים בפעולות משרד התקשורת לאסדרת מגזר התקשורת הנייחת - ההשקעה בתשתיות במגזר התקשורת הנייחת והיבטים מבניים". עיקרו: הפעולות שננקטו כדי שבעלות התשתית - ובמיוחד בזק - יאיצו את השקעותיהן בתשתיות הנייחות.

ברקע: ה"הפרדה המבנית" שנכפתה על בזק ב-1994, באופן שנותרה בידיה האחריות לתשתית הנייחת והשיחות הפנים-ארציות. לבזק הותר לספק שירותים אחרים, כגון שירותי שיחות בינלאומיים ושירותי טלפוניה ניידת, באמצעות חברות בנות בלבד. כחלק מקידום ההשקעות בתשתית הוצע לבטל את ההפרדה הזו - במקביל לקיום רפורמה נוספת, של פתיחת "שוק סיטונאי" לתשתיות ולשיחות נייחות (בפרק אחר בדו"ח מפורטים הכשלים ביישום רפורמה זו).

עד אוגוסט 2016, כותב המבקר, בחן משרד התקשורת את הצעדים לביטול ההפרדה המבנית בבזק, והוא שיתף את בזק בלבד בתהליך הבחינה - לרבות שיתופה בתכניות המשרד בנוגע לתנאים לביטול ההפרדה המבנית. זאת בלי שיידע את המתחרה HOT או ספקיות השירות שהוא מקדם את הנושא. נמצא כי במשך חודשים ארוכים לא זומן אגף התקציבים באוצר לדיונים שקיים משרד התקשורת בנושא. גורם רלוונטי נוסף שלא שותף בדיונים הוא רשות ההגבלים העסקיים.

משרד התקשורת ואגף התקציבים אף קיימו בו ביום פגישה עם בזק בלי שהביאו זה לידיעתו של זה את דבר קיומן של הפגישות. "העובדה ששני משרדי ממשלה מקיימים בעת ובעונה אחת דיונים עם גורמים פרטיים לגבי אותו נושא, וזאת בלא תיאום ביניהם", הדגיש המבקר, "מעוררת ספק רב באשר לטיב הטיפול הממשלתי בנושא ומקצועיותו. מצב זה אף עלול לפגוע במשילות ובאמונו של הציבור ברשויות השלטון השונות".

באוקטובר 2016 גיבש מנכ"ל משרד התקשורת שלמה פילבר טיוטת מדיניות בנושא קידום פריסת התשתיות ("מדיניות המשך"). המבקר מצא כי חלק מגורמי המקצוע, ובהם הלשכה המשפטית ואגף הכלכלה, כלל לא היו מודעים עד לאוקטובר 2016 לדבר גיבוש המסמך. רק במועד זה, זמן קצר לפני הצגתו לשר צחי הנגבי (שאליו הועברו סמכויות שר התקשורת בעניין זה), התבקשה חוות דעתם וניתנה להם שהות קצרה להכנתה. עוד קודם להעברת טיוטת מדיניות ההמשך להתייחסות הסמנכ"לים במשרד התקשורת, קיים מנכ"ל משרד התקשורת פגישות עם בזק, שבהן נידון לפרטים אופן יישום טיוטת המדיניות, והוא אף פעל לתחילת יישומה.

מי יזם את הרעיון? מה היה הרציונל?

אחד העוגנים בטיוטת המדיניות הייתה אפשרות לקיזוז מס אם תבוטל ה"הפרדה התאגידית" בין yes לבזק והחברות ימוזגו, דבר שיאפשר לבזק להשקיע בתשתיות באופן מיידי. על רקע זה נשלח ב-21.12.16 מכתב המנכ"ל פילבר לבזק, ולפיו משרד התקשורת מקדם את ביטול ההפרדה התאגידית. הביקורת העלתה כי:

1. משרד התקשורת לא בדק את הנחת היסוד ולפיה בעת ביטול ההפרדה התאגידית יהיה ניתן לקזז את הפסדי yes. רשות המסים לא מאפשרת קיזוז כזה.

2. נמצא כי הנתונים שפרסמה בזק ביולי 2016 באתר החברה בנוגע לשיעור פריסת הסיבים אינם עולים בקנה אחד עם הנתונים שעליהם התבסס מנכ"ל משרד התקשורת בעת גיבוש מדיניות ההמשך ומשלוח המכתב לבזק. על פי נתונים אלו, התמורה שצפויה להתקבל מבזק פחותה.

3. משרד התקשורת הסתמך על נתונים מהותיים שבזק מסרה לו בעל פה, בלי לדרוש תימוכין להם: משרד התקשורת לא דרש לקבל לידיו את הסדר המס; ואף לא דרש שיוצגו לו סימוכין לנתונים שמסרה לו בזק בעניין הפריסה העדכנית.

"ההסתמכות הבלעדית של משרד התקשורת על נתונים ומידע שאותם מסרה לו בעל פה בעלת אינטרס, בנושאים מהותיים ובעלי השלכות כלכליות משמעותיות, בלא שביצע בדיקה עצמאית מטעמו בנושא או למצער ביקש אסמכתאות לאישוש הדברים, הובילה לפגמים יסודיים בהליך קבלת ההחלטות", קובע המבקר שפירא ומעיר בחומרה למשרד התקשורת כי "הממצאים האמורים מעוררים ספק מהותי בדבר תקפותה המקצועית של טיוטת מדיניות ההמשך".

נמצא כי עוד קודם לגיבוש טיוטת מסמך המדיניות באוקטובר 2016 בא מנכ"ל משרד התקשורת בדברים עם בזק, והגיע איתה להסכמות בנוגע לקידום ביטולה של ההפרדה התאגידית באופן מיידי, בתמורה להתחייבות בזק לפריסה של סיבים אופטיים בהיקף שעליו סוכם. זאת בלא שביצע תיעוד של הדיונים, המבהיר, למשל, מי יזם את רעיון ביטול ההפרדה התאגידית כשלב ראשון, מה היה הרציונל לכך, על בסיס מה נקבעו היקף הפריסה ומועדיה, מה מידת התועלת שצומחת לבזק וכו'.

"היעדרם של מסמכים המתעדים את הפגישות שהתקיימו עם בזק מנוגד לכללי מינהל תקין. הדברים תקפים ביתר שאת בנסיבות שבהן מדובר בנושא בעל השלכות מהותיות על הציבור, ולנוכח העובדה שהדיונים מתקיימים עם גוף בעל אינטרס שהוא מונופול וחלק מגורמי המקצוע הרלוונטיים כלל אינם מודעים לקיומם", נכתב בדו"ח.

לפני המכתב לבזק: הדיונים לא תועדו

לגבי מכתב המנכ"ל לבזק בדצמבר 2016, שבו הודיע על קידום ההפרדה התאגידית בין בזק ל-yes (המיזוג למעשה), בביקורת נמצא בין היתר כי המנכ"ל פילבר הגיע עם בזק להסכמות בנוגע לקידום ביטול ההפרדה התאגידית באופן מיידי, מבלי שחלק מגורמי המקצוע - כמו אגף הכלכלה והלשכה המשפטית - היו מודעים לכך. בנוסף, הדיונים עם בזק לא תועדו. העובדה שמכתב מנכ"ל משרד התקשורת נשלח לבזק ימים ספורים לפני סוף שנת 2016, נכתב, "מעוררת חשש כי הוא נשלח במועד זה בעקבות פניית בזק שהדגישה את חשיבות סיום התהליך עד לסוף השנה שעברה", משיקולי מס. 

נוסח המכתב לא שיקף את הערות הלשכה המשפטית בנוגע לטיוטה שהועברה להתייחסותה, מוסיף המבקר, שכן הוא אינו משקף הצהרת כוונות, כי אם אמירה ולפיה "המשרד מקדם בשלב ראשון את ביטול ההפרדה התאגידית". ואכן, בהמשך למכתב המנכ"ל, נקטה בזק כמה פעולות: נחתם הסכם מיזוג בין בזק ל-yes, התקבלה החלטת דירקטוריון המאשרת את המיזוג, והוגשה הצעת מיזוג לרשם החברות, שבה נקבע שהמועד הקובע למיזוג הוא 31 בדצמבר 2016. זאת ועוד, במכתב כלל לא צוין כי יש לקיים שימוע קודם לביטול ההפרדה התאגידית. רק למחרת היום הוציא משרד התקשורת הבהרה לבזק ולפיה ביטול ההפרדה התאגידית יבוצע רק לאחר שיתקיים שימוע בנושא.

המבקר כתב כי הדו"ח מדגיש את חשיבות הבנייתם של תהליכי עבודה נכונים, בין היתר כדי להימנע ממצב של "שבי רגולטורי", כלומר הטיה של הרגולטור לכיוון האינטרס של הגורם המפוקח על חשבון האינטרס של הציבור הרחב.

לסיכום, כותב המבקר: "הטיוטה התבססה על הנחות יסוד שלא נבדקו, ולא בוצעה עבודת מטה שהיה נדרש לבצע לפני שהוחל לקדמה. בכלל זאת, חלק מגורמי המקצוע במשרד לא שותפו בגיבוש המדיניות עד לשלב מאוחר, ובמקביל החל מנכ"ל משרד התקשורת במהלכים ליישומה. זאת ועוד, לא נעשתה היוועצות עם גורמי מקצוע פנים-ממשלתיים המהווים מוקדי ידע בנושא תחרות וביצוע רפורמות מבניות".

בחלק ההמלצות כותב המבקר: "גיבוש המתווה תוך היוועצות בגורם מרכזי אחד, שלו אינטרס מובהק בנושא, כפי שנעשה, עלול לגרום לכך שהמתווה שיגובש ויפורסם לשימוע, יהיה מוטה, עד כדי חשש ל'שבי רגולטורי'. על כן יש חשיבות לשמוע גם את חוות דעתם של גורמים בעלי עניין נוספים, וזאת טרם פרסום השימוע".

מטעמו של ראש הממשלה נמסר בתגובה כי מדובר ב"עוד ניסיון סרק לייצר פרשייה יש מאין נגד ראש הממשלה. ראש הממשלה לא הסתיר שום דבר. ביחס לאלוביץ' היו לו יחסי ידידות ולא מעבר לזה, אך כשהדבר הועלה על ידי היועץ המשפטי לממשלה, ראש הממשלה פעל על פי ההנחיות וההוראות שניתנו לו. כל ההחלטות שהתקבלו על ידו ביחס לשוק התקשורת, גם לפני כן, היו אך ורק בהתאם להמלצות של גורמים מקצועיים, כשטובת הציבור בלבד עומדת לנגד עיניו".