מתכוננים לתקציב: "בור" של 10.5 מיליארד ב-2019 ורזרבה של 3.5 מיליארד ב-2018
שתי החלטות שיעלו ביום ראשון על שולחן הממשלה יציגו את תמונת התקציב המסתמנת בשנים הבאות וכוללת "בור תקציבי" של 10.5 מיליארד ב-2019, ובמקביל יאפשרו לממשלה לשחרר את כספי הרזרבה לשנת 2018 בסך 3.5 מיליארד. הדיון יהווה יריית פתיחה במאבק הפוליטי כיצד לחלק את הכסף, המיועד בין השאר ל"נטו משפחה" וקצבאות הנכים
הממשלה תדון ביום ראשון הקרוב בשתי החלטות שיגיש משרד האוצר בנושא תקציבי השנים הבאות. תחילה תעלה החלטה שתאפשר לאוצר להשתמש ברזרבה התקציבית המיועדת לשנת 2018 – בסך של 3.5 מיליארד שקל – בדיון שיהווה את יריית הפתיחה במאבק סביב השאלה מה עושים עם הכסף. במקביל תוצג תמונת התקציב לשנים הבאות הכוללת "בור תקציבי" בסך של 10.5 מיליארד הצפוי ב-2019 – כאשר האוצר יציג את החלטת הנומרטור - הכלי אשר נועד לחייב את משרדי הממשלה שלא לחרוג ממסגרת התקציב - לשנים 2019-2021.
לוחות הזמנים לאישור התקציבראשית כאמור יציג האוצר את דו"ח ההפרשים, לפיו נקבע אופן השימוש ברזרבה התקציבית. זאת, בהתאם לחוק שבמסגרתו נשמר סכום של 3.5 מיליארד שקל המיועד לשימוש באותה שנה. זו רזרבה שביקש שר האוצר כחלון מראש הממשלה נתניהו לשמור בצד בעת הכנת התקציב הדו-שנתי הנוכחי, ל-2017-2018.
היות שהתקציב הוא דו-שנתי, נקבע בחוק כי על הממשלה לדווח לכנסת עד ה-1 בנובמבר מהי תמונת המצב בתקציב 2018 (באמצעות דו"ח ההפרשים) - האם היא עומדת במגבלות שנקבעו בחוק מבחינת הגירעון וההוצאה. במידה וכן, הרי שהיא יכולה לשחרר את רזרבת ההתאמות בסך 3.5 מיליארד שקל לשימושים אחרים על פי שיקול דעתה.
האוצר יציג ביום ראשון בפני הממשלה תוכנית לפיה הממשלה עומדת במגבלות ושניתן לשחרר את הרזרבה. בעקבות ההודעה יתקיימו כאמור דיוני ממשלה סביב השאלה לאלו מטרות ישמש הכסף. על פי חוק, על הממשלה להחליט מה השימושים שייעשו בכסף זה ולדווח זאת לוועדת הכספים של הכנסת עד ה-10 בדצמבר.
עלות הדרישות הכספיות גבוהה מכספי הרזרבה
בשלב זה השימושים שנמצאים על השולחן הם קודם כל הסכם הנכים ותוכנית נטו משפחה של שר האוצר משה כחלון, וכן רפורמת הביטוח הסיעודי הממלכתי של שר הבריאות יעקב ליצמן, תוכנית קיצור חופשות התלמידים של שר החינוך נפתלי בנט ועוד. באוצר עדיין לא נוקבים במספרים בכל הנוגע להיקף הדרישות, אולם ההערכות הן שסך הבקשות מגיע ליותר מ-3.5 מיליארד שקל.
תוכנית "נטו משפחה" של כחלון שנמצאת על שולחן הבקשות להתאמות מתוך הרזרבה, כבר מתוקצבת ל-2018, בעלות של 2.5 מיליארד שקל שכבר מאושרים ולא גורעים כסף מתוך הרזרבה. אלה כוללים 1.8 מיליארד שקל על הגדלת נקודות זיכוי ו-700 מיליון שקל להורדת מכסים וביטול מס קנייה על בגדי תינוקות, הנעלה ומוצרי סלולר.
בחלק שטרם אושר נכללת תוכנית הצהרונים מתוך נטו משפחה, להעמדת תעריף מקסימלי של הצהרונים על 935 שקל לילד – בעלות של 900 מיליון שקל, וכן הרחבת מס הכנסה שלילי, בעלות של 750 מיליון שקל. סכום הבקשה עבור תוכנית נטו משפחה, מתוך כספי הרזרבה, עומד אם כך על 1.65 מיליארד שקל.
כמו כן, לטובת קצבאות הנכים, הודיע כחלון בישיבת הממשלה לפני כמה שבועות כי יוקצו מיליארד שקל מתוך הרזרבה. שתי מטרות אלה, במידה שיתקבלו, מסתכמות בכ-2.7 מיליארד שקל.
מעבר לכך, היקף הבקשות הנוספות לשימושים מתוך הרזרבה איננו ודאי משום שרפורמת הביטוח הסיעודי הממלכתי של ליצמן, למשל, יכולה להסתכם ב-100 מיליון שקל, אך יכולה להגיע גם ב-2 מיליארד שקל. בנוסף קיימות מספר דרישות נוספות לרזרבה שנעות בטווחים דומים.
הממשלה יכולה לקבל את ההחלטה ליישום ב-2018, אך יכולה גם לדחות אותה ל-2019. אם ברצונה לממש את הרזרבה כבר בשנה הקרובה, יש צורך למצוא מקור מימון לתוכנית על פי חוק. על פי חוק הנומרטור והחריגה הצפויה ב-2019 בגלל מגבלת ההוצאה (כפי שיוסבר בהמשך) - עבור כל צעד שעושים בתקציב ב-2018 יש לבצע צעד מאזן גם ב-2019.
עד לפני כמה שבועות היתה אי ודאות לגבי סכום הרזרבה, כאשר האוצר ביקש מקק"ל להעביר מיליארד שקל לסגירת פערים בתקציב המדינה. עם זאת במסגרת דיון בוועדת הכספים בכנסת השבוע הגיעה המדינה לסיכום עם קק"ל, שזו תעביר 2 מיליארד שקל – מיליארד שקל ל-2018 ומיליארד שקל ל-2019. ללא המיליארד הראשון, היה יורד תקציב רזרבת ההתאמות במיליארד שקל ועומד על 2.5 מיליארד בלבד. המיליארד השני שתיתן קק"ל למדינה, יכסה חלק מההתאמות שיש לבצע ב-2019.
בור תקציבי בסך 10.5 מיליארד שקל
ההחלטה השנייה שיניח משרד האוצר על שולחן הממשלה ביום ראשון היא החלטת הנומרטור לשנים 2019-2021. הנומרטור הוא כלי תקציבי שאוסף תחזיות הוצאה והכנסה לשנים הקרובות ומחייב את משרדי הממשלה לא לחרוג מהמסגרת התקציבית שלהם בראייה רב-שנתית.
מדובר בכלי תקציבי חדש יחסית, שהוצג לפני כשנתיים, עם המעבר לתקציב דו-שנתי. את הנהגתו של הכלי יזמו ב-2015 ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר כחלון, במטרה לעגן את מדיניות הריסון התקציבי של הממשלה ולאכוף אותה על ההחלטות שהממשלה מקבלת בראייה לקראת השנים הקרובות.
מאחר שכיום תקציב המדינה נקבע באופן דו-שנתי, נוצר לעתים עיוות מסויים לגבי השנה השנייה, כיוון שקל לקבל החלטות שיש להן עלות תקציבית נמוכה בשנה השוטפת, אבל הן נושאות עלות תקציבית גבוהה בשנים הבאות. לכן הנומרטור מאפשר להציג נתונים לגבי היקף ההתחייבויות שיש לממשלה גם בשנים הקרובות, ובמקרה זה בשנים 2019-2021.
בנומרטור הקרוב שנת 2019 היא השנה המרכזית, בה הגירעון צפוי לעמוד על 3.2% מהתמ"ג, בעוד שהגירעון המותר על פי חוק הוא 2.5%. בור תקציבי זה גרר צורך בהתאמות וקיצוצים של 10.2 מיליארד שקל, כפי שפרסם האוצר בחודש מאי. כעת בנומרטור יעדכן האוצר את סכום ההתאמות שיגדל ל-10.5 מיליארד שקל.
אמנם העדכון איננו דרמטי, אבל הוא גורר שינויים גדולים יחסית שנובעים ממספר סיבות. למשל, מחויבויות חדשות שהממשלה נדרשת להן, פסקי דין, כמו פסק הדין בנוגע לתנאי המחייה של האסירים המחייב את הממשלה לבנות בתי סוהר נוספים, והעלאת השכר לשוטרים.
כיצד מתכוונים למלא את הבור התקציבי? 5.5 מיליארד שקל יושגו באמצעות צמצום הוצאות וקיצוצים, ו-5 מיליארד שקל באמצעות הגדלת הכנסות, וזאת כדי להגיע לגירעון המותר לפי חוק של 2.5% בשנת 2019.
הנומרטור מביא בחשבון רק החלטות שהתקבלו בפועל במסגרת החלטות ממשלה, חוזים חתומים ופסקי דין, ולכן היקף הבור התקציבי, העומד כעת על 10.5 מיליארד שקל, עלול להתרחב אך גם עשוי להצטמצם.
נזכיר שהמיליארד השני במסגרת הכספים שתשלם קק"ל יועבר ל-2019, ובמידה שאכן יועבר הכסף יירד סך ההתאמות הנדרשות מ-10.5 מיליארד שקל ל-9.5 מיליארד.
עודפי הגבייה יוכלו לכסות את הבור?
במקביל האוצר רשם ב-2017 עודפי גביית מסים, המוערכים כרגע ב-10 מיליארד שקל. מספר זה אינו סופי, והוא נובע בין השאר מהכנסות מס מעסקת מובילאיי וכן מהכנסות שהתקבלו במבצע ההנחה על מס דיבידנד לבעלי חברות ארנק.
האם אלה יוכלו לכסות את ההתאמות בסך 10.5 מיליארד שקל ב-2019? באוצר דנים בימים אלה בשאלה האם עודפי הגבייה יכולים לשמש לצרכים חד פעמיים כגון הקטנת חוב או הקלה על תקציב 2019. עם זאת באוצר מעריכים כי יהיה מדובר בהקלה חד פעמית, וכי בכל מקרה עודפי הגבייה לא יוכלו לכסות את הבור התקציבי כולו.
לפנייה לכתב/ת 
