המיליארדים האבודים: המבקר תוהה מה עלה בגורל החובות למשרדי הממשלה

היקף החובות שרשומים במאזן המדינה, בסך כ-55 מיליארד שקל, הוא רק חלק מכלל החובות למדינה שאין עליהם מידע מלא. כך קובע מבקר המדינה בדו"ח שפורסם היום (ג') המתייחס לטיפול הממשלה בגביית החובות כלפיה. הדו"ח חושף כי את רשימת החובות מובילים רשות המיסים, המוסד לביטוח לאומי, משרד הבריאות, רשות מקרקעי ישראל ומשרד הכלכלה.

הרב המעופף והחברה הסודית. עיקרי דו"ח המבקר

מבקר המדינה: כשלים מתמשכים של גופי הממשלה בטיפול בבעיות הבטיחות בבנייה

"חבר מביא חבר": מינויי מקורבים בדו"ח המבקר על עמידר

נשארים עניים: 81% ממקבלי הבטחת הכנסה לא קיבלו כלים כדי לחזור לשוק העבודה

המבקר: "בוקה ומבולקה" בטיפול באפר הפחם

מבקר המדינה על הפיס: כך חרג היו"ר מסמכותו - והיה מעורב בניהול השוטף

רשות המסים מחקה 40 מיליון שקל לפישמנים

במהלך החודשים אוגוסט-דצמבר 2017 בדק מבקר המדינה את רמת טיפול הממשלה בגביית החובות הרשומים בדו"חות הכספיים שלה ושל משרדי הממשלה. הבדיקה בוצעה באגף החשב הכללי במשרד האוצר (בתקופה שהחשב הכללי הנוכחי, רוני חזקיהו, כבר כיהן בתפקיד), ברשות האכיפה והגבייה, ברשות מקרקעי ישראל ובכמה משרדי ממשלה.

37.8% מכלל החובות לרשויות המדינה - לרשות המיסים

המבקר כותב בדו"ח כי היכולת של הממשלה להשיג את מטרותיה תלויה במידה רבה במקורותיה התקציביים, ושחלק ניכר מהכנסות המדינה מגיע מחייבים שונים, כולל מיסים, אגרות, קנסות וחובות מכוח התקשרות חוזית. נמצא כי בדו"חות הכספיים המאוחדים של ממשלת ישראל לשנת 2016 נרשם בסעיף "חייבים ויתרות חובה" (הכסף שחייבים לממשלה ולמשרדיה) סכום של כ-55.25 מיליארד שקל, בעוד סך נכסי המדינה שמוצגים בדו"חות הכספיים עומדים על כ-548.8 מיליארד שקל.

נציין, כי ביולי 2013 הממשלה החליטה להעמיק את פעילות גביית החובות וקבעה שתוקם מינהלה ליישום ההחלטה, שמכונה "החלטה 545". האחריות לגביית חובות קיימים ולמניעת הצטברותם של חובות נוספים מוטלת על ההנהלות והדרגים המקצועיים הבכירים בכלל משרדי הממשלה, ואין בפעילות שנעשית על ידי אגף החשב הכללי ורשות האכיפה והגבייה כדי לגרוע מהאחריות שמוטלת על הנהלות משרדי הממשלה בעניין זה.

המבקר מפרט בדו"ח את החובות בגין עסקאות חליפין (עסקאות בהן משרד ממשלתי מוסר נכסים או שירותים ומקבל תמורתם ערך בדמות מזומנים, סחורות, שירותים או נכסים) ועסקאות שאינן חליפין (כאשר משרד ממשלתי מקבל ערך, בעיקר בדמות מזומנים, סחורות, שירותים או שימוש בנכסים, מבלי לספק ישירות כל תמורה, או שהוא מספק תמורה סמלית) לדוגמה, מיסים, אגרות, העברות חד-צדדיות והכנסות מתקציב.

מפירוט זה עולה כי בשנת 2016 רשות המיסים הובילה את שני סעיפי חובות אלה עם חובות של 14.7 מיליארד שקל כלפיה (37.8% מכלל החובות לרשויות המדינה). חברות ממשלתיות חובות של 7.9 מיליארד שקל כלפיהן והמוסד לביטוח לאומי רשם 5.8 מיליארד שקל חובות כלפיו. עוד בצמרת הרשימה: רשות מקרקעי ישראל עם חובות של 2.75 מיליארד שקל כלפיה ומשרד הבריאות עם חובות של 2.3 מיליארד שקל כלפיו. המבקר מצא כי הדו"חות הכספיים של הממשלה לא מספקים מידע על היקף החובות שנמחקו, למרות שלמידע זה חשיבות גדולה עבור הציבור.

נציין, כי מחיקת חובות בדרך כלל נעשית על חובות אבודים, שלא ניתן לגבות אותם. נסביר, כי מחיקת החובות נעשית על ידי אחת מארבע הדרכים הבאות: באמצעות הפרשה לחובות מסופקים, באמצעות ועדת מחיקות משרדית עד סכומים מסויימים, באמצעות הוועדה העליונה למחיקות במקרים בהם אין הגבלת סכום, או באמצעות ויתור על חובות שנובעים מהליכים משפטיים.

בכל אחת מדרכי המחיקה האלה המבקר מצא ליקויים של היעדר תיעוד, דיווח, אסמכתאות, היעדרות גדולה מדיונים. כל אלה מביאים לחוסר גדול במידע הקיים של סכומי המחיקות.

דו"ח מבקר המדינה

עוד המבקר מציין כי בסעיף "חייבים ויתרות חובה" בדו"חות הכספיים לשנת 2016 מופיעה הסתייגות ביחס לנתונים שמתייחסים לרשות המיסים, לפיה מערכות המידע של רשויות המס לא עונות במרבית המקרים על מכלול הצרכים החשבונאיים לצורך ניהול חייבים על בסיס מצטבר בהתאם לכללי חשבונאות מקובלים.

"הפער בין הנתונים הרשומים לאמיתיים יכול להגיע להיקף כספי משמעותי"

בעקבות הסתייגות זו, מתברר כי "קיים פער גדול בין היקפי החובות לרשות המיסים הרשומים בדו"חות הכספיים של המדינה לבין היקפי החובות המלאים והנכונים, האמורים להיות רשומים בהתאם לתקני החשבונאות", נכתב בדו"ח. בעוד בדו"חות רשומים חובות בסך 14.7 מיליארד שקל, כאמור, כלפי רשות המסים, בפועל הפער בין נתון זה לנתון האמיתי יכול להגיע להיקף כספי משמעותי. מבקר המדינה קובע כי ליקויים אלה מביאים לכך שבמשך שנים ארוכות נרשמו בדו"חות הכספיים של הממשלה הסתייגויות מהותיות שנוגעות לסעיף כספי שנאמד במיליארדי שקלים.

דו"ח מבקר המדינה

אמנם משרדי הממשלה נדרשים לערוך בדיקות תקופתיות במשך כל שנת תקציב, כחלק מהטיפול בחובות כלפי המדינה. אך נמצא שמשרדי המשפטים, הבינוי והשיכון, התחבורה, העלייה והקליטה, הבריאות, הגנת הסביבה, החקלאות, החינוך, הפנים והתקשורת - לא בחנו ב-2016 את רשימת החובות כפי שנדרש בהוראת התכ"ם (תקנון כספים ומשק).

המבקר מביע דאגה כי "אין כל דרך לדעת מהו היקף החובות שאבדה האפשרות לגבות אותם", משום שאגף החשב הכללי לא הנחה את חשבי משרדי הממשלה לפעול מיידית לאיתור ולמיפוי החובות שבסכנת התיישנות או שיהוי. כמו כן, הוא לא הנחה אותם להוציא דרישות תשלום באופן שימנע מחייבים להעלות טענות שיהוי כנגד משרדי הממשלה.

המובילה: רשות מקרקעי ישראל עם חוב בסך 33.7 מיליון שקל

על פי המבקר, רשות האכיפה והגבייה אחראית בין היתר לגבות תשלומים עבור המדינה כמו אגרות, קנסות ועוד. גביית חובות אלה מוסדרת בחוק המרכז לגביית קנסות. בשנת 2016 הובילו את רשימת החובות במרכז לגביית קנסות תיקי ברירת משפט - מדור פלילי ללא פיצוי עם 1.45 מיליארד שקל. במקום השני דו"חות משטרה בסך 735.2 מיליון שקל, במקום השלישי תיקי ברירת משפט - מדור פלילי בתיקי פיצוי עם חובות בסך 575.2 מיליון שקל. במקום הרביעי תיקי ברירת משפט - מדור תעבורה בסך 552.9 מיליון שקל ובמקום החמישי רשות האוכלוסין וההגירה עם חובות בסך 372.2 מיליון שקל.

את רשימת החובות שמנוהלים ביחידה לאכיפת חובות אזרחיים במינהל הגבייה הובילה בשנת 2016 רשות מקרקעי ישראל עם חוב בסך 33.7 מיליון שקל כלפיה. זוהי יחידה במשרד המשפטים שפועלת להגשת תביעות אזרחיות מטעם המדינה בנושאים שונים, אך איננה עוסקת בגבייה. במקום השני משרד העלייה והקליטה עם חוב בסך 21.3 מיליון שקל כלפיו, במקום השלישי האפוטרופוס הכללי עם 20 מיליון שקל חוב כלפיו ובמקום הרביעי משרד הבריאות עם חוב של 18.3 מיליון שקל כלפיו.

נתונים אלה מביאים למסקנה לפיה מצד אחד פעל אגף החשב הכללי עם רשות האכיפה והגבייה כמינהלת יישום החלטה 545, אך מצד שני, רשות האכיפה והגבייה פעלה בשנים 2014-2016 באופן עצמאי מול משרדי ממשלה או גופים שלא כלולים בפרויקט שמבצעות חברות שזכו במכרז לעברת חובות לגבייה. "ייתכן שהדבר נגרם בשל היעדר פעולה סדורה של מינהל היישום כגורם בעל האחריות העליונה לנושא הגבייה בממשלה", טוען המבקר.

על אף שהפעילות שיזמה רשות האכיפה והגבייה הביאה לגביית חובות שיש להניח שחלקם לא היו נגבים בדרך אחרת, מבקר המדינה מצא כי המינהלה שקמה לפי החלטת ממשלה 545 פעלה "באופן לא סדור, בלא יד מכוונת ובלא להסדיר את מכלול הקשרים שבין משרדי הממשלה ובין רשות האכיפה והגבייה. פעילות סדורה של המינהלה הייתה עשויה להגדיל את היקפי הגבייה ולהאיץ את המהלך לשיפור הגבייה במשרדי הממשלה".

עוד עולה בדו"ח, שלמרות שחובות דמי הביטוח הלאומי גבוהים מ-5 מיליארד שקל, ולמרות שחלפו כמעט חמש שנים מאז החלטה 545, טרם נעשו פעולות שיאפשרו למרכז לגביית קנסות לגבות חובות לביטוח הלאומי. כן עולה שאגף החשב הכללי לא קיים עבודת מטה ולא הנחה את משרדי הממשלה להסדיר פעילויות עתידיות וחדשות של המשרדים שבהם עלולים להיווצר חובות. בנוסף, לא נמצאה באגף החשב הכללי עבודת מטה למיפוי כללי של גופי ממשלה שמקיימים פעילות גבייה ולא ידוע כמה גופים כאלה יש.

נמצא שכלפי משרד הכלכלה אותרו חובות בסך 2.76 מיליארד שקל, מהם כ-2.13 מיליארד שקל בני יותר משבע שנים וכן נמצא שקיים ביזור של תהליכי החיוב ושל תהליכי הגבייה כלפי המשרד. כלפי משרד המשפטים אותרו חובות בסך 3.25 מיליארד שקל, מהם כ-1.4 מיליארד שקל בני יותר משבע שנים, וכן שיעורי הגבייה השוטפת של כמה מיחידות המשרד נמוכים מאוד ונעים בטווח 26%-44%.

יצויין כי חלק מהחובות מתיישנים לאחר שבע שנים, על אף שחלקם לא. עניין ההתיישנות תלוי בפעילות הרשויות בזמן תקופת זמן זו, כך שאם הרשות לא נקטה בכל הליך, הרי שבחלק מהמקרים יחול שיהוי לאחר פרק זמן ולא ניתן יהיה לגבות את החוב. מכיוון שיש בעיית מידע לא ניתן לדעת בבירור את מצב כל החובות.

עוד נמצא, כי רוב החובות למשרד החינוך נובעים מתקצוב יתר למוסדות חינוך, למוסדות דת ולמלגות קיום לאברכים או מתמיכת יתר במוסדות אלה. במשרד הבינוי והשיכון נמצא כי טיפולן של החברות המשכנות בדיור הציבורי בחייבים אינו אחיד וקשה לגבות את החובות מפני שחברות אלה לא מוכנות לפנות חייבים מהדירות. כן עולה כי החוב של יזמים בתחום שיווק הקרקעות הסכתם בסוף 2014 בכ-299 מיליון שקל, שעיקרו (80%) בן יותר משבע שנים.

משרד האוצר: "פועלים לחולל שינוי בהתייחסות משרדי הממשלה לגביית החובות"

"תוצאות פעולות האגף הביאו למודעות ולטיפול המשרדים בנושא החובות וגבייתם. ברצוננו לציין כי הטיפול השוטף והאחריות על תחום הגביה, איכות הדיווח החשבונאי ומהימנות הנתונים היא של הדרגים הניהוליים והמקצועיים במשרדי הממשלה". 

רשות המיסים מסרה בתגובה, כי "אין כל קשר בין ההצגה החשבונאית לבין שיטות העבודה ואופן העבודה של יחידות הגבייה והאכיפה של רשות המסים. יצוין כי רשות המסים פועלת בגילוי נאות בדו"חות הכספיים כפי שהחשב הכללי מנחה אותה לפעול".

רשות האכיפה והגבייה מסרה בתגובה, כי "דו"ח מבקר המדינה משבח את רשות האכיפה והגבייה על כך שפעלה יותר מגופים אחרים לשם גביית חובות הממשלה. לאור הצלחתה, המבקר אף ממליץ לשקול להעביר לרשות האכיפה והגבייה תחומים נוספים הקשורים לגביית החוב הממשלתי.

"הדו"ח אכן כולל מספר הערות על פעילות הרשות. מרבית ההערות הן בעלות אופי טכני וכבר תוקנו על ידי הרשות עוד בזמן הכנת הדו"ח".