קיצוצים או הגדלת הגירעון? הקרב על תקציב הביטחון המתוכנן בעיצומו

המימון להגדלת תקציב הביטחון לשנה הקרובה, במסגרת תוכנית "תפיסת הביטחון 2030" שהציג אמש (ד') ראש הממשלה, בנימין נתניהו, יגיע משני מקורות עיקריים: הגדלת הגירעון ב-2019 והסטת כספים בתוך מערכת הביטחון. כך מעריך בשיחה עם ynet פרופ' אבי שמחון, יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה והיועץ הכלכלי הבכיר של ראש הממשלה.

נתניהו הציג אמש לקבינט את "תפיסת הביטחון 2030", במסגרתה הודיע כי בכוונתו להגדיל את תקציב הביטחון בכ-40 מיליארד שקל עד שנת 2030. מדובר בסכום של כ-3-4 מיליארד שקל בשנה.

עוד כסף לביטחון? הכלכלן הראשי לשעבר מתקומם

נתניהו יציג מסמך מסווג: להגדיל את תקציב הביטחון

הקריה בתל אביב(צילום: דנה קופל)

"באוצר יעדיפו שנביא את הסכום מקיצוץ של תקציבים אחרים"

בשיחה עם ynet הסביר שמחון מה צפויה להיות השפעת המהלך על תקציב 2019, שאושר בכנסת בחודש מארס השנה. "אני מניח, וזה לא נקבע סופית, שבסוף המשמעות תהיה מבחינת הגירעון. מדובר בסכום של 2-3 מיליארד שקל השנה, זה סכום גדול. אני משער שהמקצוענים של האוצר יעדיפו שנביא את הסכום מקיצוץ של תקציבים אחרים, אבל אני לא חושב שזה יקרה. אני חושב שזה פשוט יהיה על חשבון הגדלת הגירעון. המשק הישראלי מספיק חזק לספוג את זה".

לדברי שמחון, מדובר על הגדלת הגירעון בשתי עשיריות האחוז של התוצר. "בדרך כלל מודדים את הגדלת הגירעון בשקלים או בשיעור מתוך התוצר", אמר, "אם זה בשקלים, אז מדובר בסכום של כ-2.5 מיליארד שקל. אם זה בשיעור מתוך התוצר, מדובר בערך בשתי עשיריות האחוז של התוצר. זה לא דבר דרמטי".

מהן הנסיבות מהזמן האחרון שמצריכות הגדלה כזו בתקציב הביטחון?

"אני חושב שאנחנו רואים את הנסיבות, והן לא השבוע-שבועיים האחרונים; מדובר בהתפתחויות שקורות בשנתיים האחרונות, וקשורות ברובן לאיראן, כמו למשל ההחלטה האחרונה של הנשיא טראמפ לחדש את הסנקציות. זה קשור גם בהתפתחויות בסוריה. כל אלה מחייבים היערכות חדשה של מערכת הביטחון".

אם אנשי המקצוע באוצר יעדיפו, כמו שאתה אומר, לקצץ בשאר התקציבים, אילו משרדים צפויים להיפגע?

"הם מעדיפים, ואני מבין אותם, לשמור על קביעות התקציב. זאת ההעדפה של אנשי המקצוע באגף התקציבים. מצד שני, יש פה קובעי מדיניות, וקובעי המדיניות בהקשר זה הם בראש ובראשונה ראש הממשלה ושר האוצר, והם החליטו שאנחנו צריכים לשנות במשהו את סדרי העדיפויות שלנו ביחס לשנה הבאה לאור הנסיבות. הפקידים יצטרכו לקבל עליהם את ההחלטות של קובעי המדיניות".

יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה, פרופ' אבי שמחון(צילום: עטא עוויסאת )

שמחון אומר גם כי אותם קובעי מדיניות החליטו שהכסף להגדלת תקציב הביטחון יגיע משני מקורות עיקריים. "מקור אחד זו הזזה של כספים בתוך מערכת הביטחון", הוא אמר, "כלומר, מערכת הביטחון לא יכולה להגיד 'טוב, אז אנחנו רוצים גם וגם וגם', אלא - אם באמת יש שינוי בדגשים שקובעי המדיניות מכתיבים לה, ובהקשר זה קובעי המדיניות הם ראש הממשלה ושר הביטחון - חלק מהתקציב יגיע מהסטה של כספים בתוך המערכת. המקור השני אכן יהיה כספים שיועברו כחלק מתקציב חדש".

מה סדר הגודל של ההסטה שצריכה להיעשות בתקציב הביטחון לצורך המהלך?

"פה אני מעדיף שלא להגדיר במספרים, מסיבות מובנות".

אם בשנה הקרובה חלק מהגדלת תקציב הביטחון יגיע מהגדלת הגירעון וחלק מהסטות בתוך התקציב עצמו, מאיפה יגיע הכסף בשנים הבאות?

"לגבי מה שיקרה מבחינת הכספים בשנים 2020 ואילך נצטרך לשבת כשנכין את התקציב".

ובינתיים באוצר: פתיחת התקציב - צעד הפוך מכל מה שנעשה עד כה

בקרב אנשי המקצוע במשרד האוצר, הסכום שנדרש להעמיד לשנה הקרובה על מנת להגדיל את תקציב הביטחון כפי שהוגדר בתוכנית - כ-4 מיליארד שקל - נראה דמיוני. לפי גורמים באוצר, אין מקורות לסכום הזה, ולכן המשמעות של הגדלת תקציב הביטחון היא קשה.

בכדי להשיג את הסכום נדרשת פתיחה של התקציב, מהלך שלא נעשה מעולם במהלך שנת התקציב. בנוסף, הגדלת תקציב 2019 בשלב זה, לאחר שאושר כבר לפני חמישה חודשים, נשמע לגורמים באוצר גחמתי - לאור השאלה האם באמת השתנו התנאים הביטחוניים מאז אישור התקציב בצורה ניכרת.

באוצר מדברים על מספר חלופות להשגת הכסף, כאשר אחת מהן היא פתיחה של הגירעון. הגירעון המתוכנן לשנת 2019 עומד כעת על 2.9%, אבל מצב הגירעון של שנת 2018 בחודשים האחרונים מרמז שתהיה חריגה שעלולה להשתרשר גם לשנת 2019. עבור תקציב שמתמודד מול כמה בעיות, שהמרכזית בהן היא דרישת השוטרים, הסוהרים והגמלאים לתוספת שכר בגין היעדר ביטחון תעסוקתי, בסך 7 מיליארד שקל (רטרואקטיבית), הגדלתו ב-4 מיליארד שקל נוספים נתפסת כפתיחת תקציב מטורפת.

על רקע העלאת הדירוג של ישראל על ידי חברת דירוג האשראי S&P לפני שבועיים ל-AA מינוס, נתפסת פתיחה של התקציב בקרב אנשי המקצוע באוצר כצעד הפוך מכל מה ששידר האוצר עד כה, לפיו ישנו תקציב סגור, שישראל שומרת על משמעת פיסקלית, ושהגירעון לא יחצה את רף ה-3%.

בנימין נתניהו ומשה כחלון(צילום: אלכס קולומויסקי)

מקורות מימון אפשריים: העלאת מסים, קיצוץ בחינוך ובבריאות

חלופה נוספת היא העלאת מסים, בד בבד להעלאת תקציב הביטחון. גם צעד זה נחשב לפתיחה של התקציב, כאשר העלאת מסים עלולה לפגוע באזרחים ובצמיחה.

חלופה שלישית אותה שוקלים אנשי המקצוע באוצר היא קיצוץ התקציב ממשרדים אחרים, וזאת לאחר שכבר בתקציב 2019 נעשה קיצוץ של כמעט 7% כדי להגיע לגירעון של 2.9%. עם יעד דמיוני של 4 מיליארד שקל, אם אכן יעמוד על הפרק, נדרש קיצוץ של כל הרכיבים הנכללים בתקציב - קצבאות הנכים, רפורמת הסיעוד, החינוך והבריאות. קיצוץ של אלה יוכל לממן את הביטחון.

חלופה רביעית שנשקלת היא התייעלות של מערכת הביטחון, אבל האם תוכל מערכת הביטחון להתייעל בסכומים כאלו בשנה? קשה לגורמים באוצר להאמין שזה אפשרי. במערכת הביטחון קיים הרבה מאוד כסף שלא יוצא על ביטחון, ואפשר לתעל אותו לתקציב הביטחון המוגדל בעשור הקרוב.

גם מבחינת הטווח הארוך, מדובר במהלך מורכב. לפי גורמים באוצר, המשמעות היא הליכה אחורה מהמצב אליו הגיעה כלכלת ישראל ובה מתגאה האוצר, בו הגירעונות הם נמוכים והחוב יורד, ובו מוגדלת ההוצאה האזרחית לשיפור השירותים לציבור. סיבה אחת היא הירידה בחוב, שהובילה לחיסכון בהוצאות הריבית, וסיבה נוספת ומרכזית היא היכולת של ישראל לא להגדיל את תקציב הביטחון מעבר לגידול המתבקש.

חלקו של תקציב הביטחון לא גדל ונשאר קבוע, וכלכלת ישראל קיבלה על כך שבחים מגורמים בינלאומיים, כמו גם מחברת דירוג האשראי לפני כשבועיים. ישראל מצליחה לשמור על הוצאה ביטחונית של 5.7% מהתוצר, כשההוצאה המשמעותית הבאה אחריה עומדת על 2% ומאפיינת מדינות כמו ארה"ב ומדינות מאויימות כמו קוריאה הדרומית, שמוציאות שליש מישראל כל שנה על ביטחון. מדינות האיום של ישראל מוציאות אף הרבה פחות.

לכן, לטווח הארוך, משמעות המהלך היא הגדלת תקציב הביטחון ב-6% תוצר. הגדלתו כל שנה ב-4 מיליארד שקל, כדי להגיע ל-40 מיליארד שקל בעוד 12 שנים, נתפסת על ידי גורמים באוצר כצעד אחורה.

ההוצאה הביטחונית בישראל: הגבוהה בעולם

בשנות ה-70, העשור האבוד בכלכלה, נרשמה הפעם האחרונה שבה ישראל הוציאה כ-20% מהתוצר על ביטחון, ומאז ישראל מצליחה באופן עקבי להגדיל את התוצר ולצמוח יותר מהגידול בהוצאת הביטחון. ידוע שההוצאה האזרחית בישראל היא מהנמוכות בעולם, בעוד שההוצאה הביטחונית היא הגבוהה בעולם. לכן, להחריף את המגמה נראה לגורמים באוצר כצעד שאינו סביר, בעת שהגירעון גם כך נמצא בקצה שלו: 3% הוא קצה גבול האחריות, לפי גורמים באוצר, ויש לעשות מהלך אחראי. עוד אומרים באוצר, כי בהודעת ראש הממשלה אמש נכתב שתהיה שמירה על מסגרת אחראית, אך הגדלת הגירעון לא מתיישבת עם זה.

לכן, גורמים באוצר מסבירים שלמהלך כזה יהיו השלכות, שכן זהו לא כסף שיבוא מהשמיים. מדובר באתגר גדול מאוד לעשור הקרוב, ובטווח הקרוב יצטרכו להתקבל החלטות קשות כדי לממן את המהלך ב-2019.

הגירעון החזוי בתקציב 2019 עומד על 2.9%, אך החשש באוצר הוא שיהיה קשה לעמוד בגירעון זה, ולכן התחזית מדברת על 3%. עם תוספת של 4 מיליארד שקל לביטחון, מדובר כבר בגירעון של 3.4% ב-2019. אם מממשים גם את תוספת השכר לשוטרים, הגירעון יעלה כבר ל-4%. תחזית זו מבוססת על צמיחה טובה במשק.

כיום לא צופים באוצר משבר כלכלי, אבל במידה שיפרוץ אחד, הגירעון כבר יקפוץ גבוה יותר. במשבר הכלכלי העולמי של 2008 קפץ הגירעון מ-2% לכמעט 6%. לכן, אם הגירעון יתחיל ברמת 4%, במידה שיפרוץ משבר כלכלי, יקפוץ הגירעון ל-8% - גירעון שאפילו טורקיה לא סובלת ממנו.