מבקר המדינה: "לא הופקו לקחים מפרשת רשות המיסים"
לא לומדת את הלקח: לפי מבקר המדינה, פרשת רשות המיסים זימנה לרשות שעת כושר לבדק בית משמעותי, אבל זאת לא הצליחה להביא את עצמה לייצר פתרונות. לפי דו"ח המבקר, חלק גדול מהנושאים שהתגלו בהם ליקויים, לא טופלו. רשות המיסים: "לא ברורה לנו הביקורת"
לקריאת הפרקים המלאים בדו"ח המבקר:
הטמעת המלצות הוועדה להפקת לקחים בעקבות פרשת רשות המיסים
מבקר המדינה ערך ביקורת ברשות המסים בנושא יישום המלצות הוועדה להפקת לקחים בעקבות פרשת רשות המסים, שהעלתה ב-2007 מעורבות של גורמים בעלי עניין מחוץ לרשות המסים במינויים, ובכללם מינוי של ראש הרשות דאז, ג'קי מצא, שנאלץ לפרוש מתפקידו בעקבות חשיפת הפרשה.
בפרשה הורשעו ארבעה מבכירי רשות המסים ובהם מנהל הרשות דאז מצא וסמנכ"ל משאבי האנוש דאז שמואל בוברוב, בעבירות של מרמה והפרת אמונים. בפרשה היה מעורב, בין היתר, יורם קארשי, אחיה של שולה זקן, כאחד מהגורמים שמחוץ לרשות המסים. הוא הודה בהסדר טיעון בעבירות של מתן שוחד, סיוע למתן שוחד, עבירת מרמה והפרת אמונים ושידול עובד ציבור לבצע מרמה, ונידון לשבעה חודשי מאסר. שולה זקן הורשעה במרמה והפרת אמונים ונידונה לארבעה חודשי עבודות שירות.
עוד כתבות על דו"ח המבקר בערוץ הכלכלה:
"תורים ארוכים, תקלות ושירות דיגיטלי מוגבל": דו"ח המבקר על בנק הדואר
דו"ח המבקר: "ליקויים בהיערכות נציגויות האוצר ובנק ישראל בניו יורק לשעת חירום"
מבקר המדינה: מאז 2010 הציבור הפסיד כ-3.5 מיליארד שקל מאי אספקת חשמל
מבקר המדינה על קניות אונליין: צריך לעכב יותר חבילות במכס אך לשחררן מהר יותר
בעקבות הפרשה מונה היועץ המשפטי של רשות המסים דאז, משה מזרחי, לעמוד בראש ועדה להפקת לקחים בעקבות גילויים שעלו במסגרתה. תוך כדי הדיון בפרשה התברר שתהליכי העבודה ברשות לא מאפשרים להתחקות אחר כל הגורמים המעורבים בתהליך קביעת מס לנישומים, וזאת כדי לאתר טעויות בשיקול דעת או הפעלת שיקולים זרים בקביעת השומה.
הוועדה הגישה את המלצותיה למנהל הרשות במארס 2011, ולאחר דיון של הנהלת הרשות בהמלצות הוועדה, הודיע מנהל הרשות דאז שהוא מאמץ את המלצותיה.
מערכת "תיק ממוחשב" לא הוקמה
מבדיקה של יישום המלצות הוועדה להפקת לקחים ברשות המיסים, שערך מבקר המדינה בחודשים ספטמבר עד נובמבר 2017, נמצא שלמרות שהוועדה המליצה לבחון את הצורך בעדכון נוהלי העברת תיקים ממשרד למשרד, שנקבעו לפני שנים רבות, לא נמצא מיחשוב של התהליך. בהוראות הביצוע של הוועדה אין התייחסות להעברת תיק ממשרד למשרד או מחוליה לחוליה באותו משרד, והוראת ביצוע זו גם לא מופיעה באתר האינטרנט של רשות המסים ולא פורסמה לקהל.
תהליך זה היה הכרחי משום שבעקבות הפרשה התגלה שמייצגים פונים לפקידי שומה במיקומים שמועדפים עליהם, וזאת כדי להגיע לפקיד שייתן את תוצאת השומה הטובה ביותר, ופקידי שומה מטפלים בתיקים שלא שייכים למיקומם הגיאוגרפי בשל העדפתם לתיקים מסויימים. ועדת הפקת הלקחים הרי דנה בתופעה שבה מייצג פונה לעתים באופן אנונימי לפקיד שומה מסויים בשם נישום שאין לו תיק אצל אותו פקיד שומה, וזאת במקום לפנות לפקיד השומה שאצלו התיק היה אמור להתנהל לפי ההנחיות.
המבקר העלה את הדוגמא שעלתה בפסק הדין שניתן נגד יהושע ויטה, שכיהן כפקיד שומה גוש דן, ובתפקידו חרג לכאורה מסמכותו וטיפל בתיקים שאינם בתחום השיפוטי הגיאוגרפי של משרדו – משרד שומה גוש דן. מנהל הרשות לשעבר, ג'קי מצא, אמר בהליך משפטי זה כי פקידי השומה מתעלמים ביודעין במשך שנים מהנחיות בדבר העברת תיקים לפי מיקום גיאוגרפי, עקב התחרות ביניהם ומדידתם כל הזמן לפי גבייה.
נציבת מס הכנסה לשעבר, טלי ירון אלדר, ציינה בעדותה בתיק זה שבתקופתה נעשה ניסיון לתקן את המצב ולהשליט סדר בנוגע למיקום התיקים, אבל כל אחד מפקידי השומה רצה לשמור את התיקים הגדולים וה"טובים" אצלו, והמייצגים רצו לפנות לפקידי שומה שיודעים לקבל החלטות. מדובר בתופעה נרחבת ולא ייחודית רק למקרה זה.
טופסי העברת התיקים במשרד שומה ת"א 4 נבדקו באופן מדגמי על ידי משרד מבקר המדינה, ונמצא שמשרד זה מעביר מדי שנה בין 300 ל-400 בקשות לקבלת תיקים ממשרדים אחרים לצמיתות או באופן זמני. כל התהליך אינו ממוחשב ולכן לא ניתן לעקוב אחר הבקשות, כדי לדעת כמה בקשות סורבו ומה היו ההנמקות לסירוב, למשל. המבקר קובע כי יש למחשב את טופס העברת התיקים, להרחיב אותו ולכלול בו הנמקות מפורטות לבקשה להעברת תיק.
הביקורת העלתה שהטיפול בפניות אנונימיות בנושאים שונים ברשות המסים היא תופעה נפוצה שהשתרשה וממשיכה להתקיים ברשות זה שנים רבות. הבעייתיות בתופעה זו נובעת מכך שבעצם הפנייה האנונימית נעשה מעין מכרז בין משרדי השומה כדי להשיג לנישום את תוצאת המס המינימלית. הוועדה להפקת לקחים סברה שפקיד שומה צריך להימנע מלטפל בפניות אנונימיות. המבקר טוען כי מצב זה "אינו ראוי, ועל הרשות לפעול למיגור תופעה פסולה זו".
הוועדה המליצה על הקמת מערכת שתשמש בסיס לבניית מערכת "תיק ממוחשב", שירכז את כל הנתונים הקיימים בכל מערכי המס הנוגעים לכל נישום שרשום במערכת הממוחשבת של הרשות. לצורך הקמת המערכת המליצה הוועדה כי יוקם צוות שיכין אפיון של המערכת, אך נמצא שצוות כזה לא הוקם בסופו של דבר וכי מערכת "תיק ממוחשב" לא הוקמה.
רשות המיסים - קרש קפיצה לשוק הפרטי
רשות המסים מאבדת לא מעט מהעובדים שאותם הכשירה לטובת השוק הפרטי, וכך נאבד ידע רב שנצבר, ולמרות זאת, טרם נמצאו ברשות הדרכים למנוע את היותה של הרשות מקפצה לשכר טוב יותר במגזר הפרטי. הכשרת מפקח מס לוקחת לפחות כשנה ובמקרים רבים מפקחי המס פורשים מהרשות לאחר פחות מחמש שנים בתפקיד.
ברבים מהמקרים פרישת עובדים גורמת לאובדן ידע רב שאינו מתועד ולבזבוז כספי ציבור שהוקדשו להכשרתם. המבקר טוען כי רשות המסים כגוף מקצועי מעניקה ידע והיכרות מקצועית עם מערכת המס, שמבוקשים מאוד במגזר הפרטי. בנוסף, קיימים פערי שכר גבוהים בין מה שמקובל בשוק הפרטי למה שמקובל במגזר הציבורי, כלומר ברשות המסים.
סקר של חברת קודקס, שנערך בשנת 2015, העלה כי עורך דין בתחום המיסוי בעל ותק של חמש עד שבע שנים משתכר בשוק הפרטי בין 17,500-22,000 שקל בחודש. לעומת זאת, לפי נתוני הממונה על השכר באותה השנה, השכר הממוצע של אקדמאים ברשות המסים עומד על 15,461 שקל בחודש.
הוועדה להפקת לקחים כללה גם המלצה לשיפור תנאי השכר וקבעה ש"ככל הרשות מעוניינת שעובדים מקצועיים ואיכותיים יוותרו ברשות לאורך זמן ויראו בעבודה ברשות המסים דרך חיים, ולא קרש קפיצה לשוק הפרטי, מוטלת על המערכת לתגמל את העובדים בהתאם". אולם, מהדו"ח עולה כי רשות המסים עדיין בוחנת מהן הדרכים ליישם את המלצת הוועדה לשימור ההון האנושי.
"הועדה להפקת לקחים הוקמה על רקע פרשה קשה של פגיעה בטוהר המידות ברשות המסים ובמטרה למנוע הישנות של מקרים כאלה בעתיד ולהשיב לרשות המסים את אמון הציבור בה", טוען המבקר, "מצבור הליקויים שנחשפו בתפקוד הרשות בעת חקירת הפרשה זמין לקברניטי הרשות שעת כושר לערוך ברשות בדק בית אמיתי. מן הביקורת עולה כי חלק ניכר מהמלצות הוועדה לא יושמו".
מרשות המסים נמסר בתגובה: "אנו חולקים על האמירה לפיה הרשות 'החמיצה הזדמנות' לטיפול בליקויים בעקבות פרשת רשות המסים. הרשות טיפלה ותיקנה את מרבית הליקויים המהותיים שעליהם הצביעה הוועדה. בין היתר, הרשות גיבשה והטמיעה קוד אתי המשמש צפון ערכי לעובדי הרשות. לעמדתנו, הליקויים עליהם מצביע המבקר, ככאלה שהטיפול בהם טרם הסתיים, הם במישור הטכני והטיפול בהם יושלם בהתאם לחשיבותם ולסדרי עדיפויות".
חוסר תיאום בקביעת מדיניות המסים
מעבר להיעדר יישום המסקנות מפרשת רשות המיסים, כאמור, מפרק נוסף בדו"ח המוקדש לרשות המסים עולה כי במשך שנים זיהתה הרשות נושאים שוטפים מהותיים בעבודתה המקצועית, שקיימים בהם ליקויים מהותיים ושבגללם הוקמו או שהיתה כוונה להקים ועדות מקצועיות. אלא שלפי בדיקת מבקר המדינה, לגבי מחצית מהנושאים שזוהו בין 2007-2015 לא הוקמה לבסוף ועדה, מה שמעיד, לפי מבקר המדינה, על כשלים בהליך קבלת ההחלטות ברשות בעניין הקמת ועדות ועל העובדה שהרשות לא מייחסת חשיבות מספקת לנושאים שעמדו בבסיס הקמתן.
הביקורת נערכה ברשות המסים בחודשים ספטמבר-נובמבר 2017 ובדקה את הליכי העבודה ואת מימוש המלצותיהן של ועדות מקצועיות ברשות וכן ועדות בין-משרדיות.
הסוגיות שהמבקר מעלה בדו"ח זה משליכות בין היתר על מדיניות המס בישראל, ולסוגיות אלה יש השלכות על היבטים אחרים במדיניות הכלכלית כמו הגדלת הצמיחה, צמצום אי-השוויון והגדלה או הקטנה של הכנסות המדינה.
המבקר מזכיר כי מערכת המס בישראל היא הכלי הפיסקלי העיקרי שבאמצעותו הממשלה מממנת את פעילותה ואת הוצאותיה. "נוסף על כך", נכתב, "באמצעות מערכת המס מיישמת הממשלה את מדיניותה בנושאים שונים כמו צמצום אי-השוויון, עידוד תעסוקה של קבוצות שונות בחברה הישראלית והכוונת התנהגויות של האזרחים".
עוד מזכיר המבקר כי המציאות הכלכלית המשתנה מחייבת התאמת המעטפת החוקית, הנורמטיבית והתפעולית של הרשות, וזו נעשית מפעם לפעם באמצעות ועדות מקצועיות פנימיות לטיפול בסוגיות מס מסויימות. לדבריו, לתוצרי הוועדות יש חשיבות רבה לקביעת מדיניות מס ראויה ולביצועה בפועל. "במקרים מסויימים", נכתב, "אי יישום או עיכוב ביישום של המלצות ועדה מסויימת עלול להביא לפגיעה משמעותית בהכנסות המדינה ממסים".
הכנסות המדינה ממיסים הסתכמו ב-2016 ב-276.1 מיליארד שקל – מהם 143.6 מיליארד שקל ממסים ישירים ו-132.5 מיליארד שקל ממסים עקיפים.
המבקר מצא שסדרי העדיפויות לביצוע שינויים במדיניות מס מסויימת או בפעילות רשות המסים נקבעים באופן מתגלגל משנה לשנה ולא על פי תוכנית עבודה סדורה רב-שנתית. המבקר טוען שכבר כתב בדו"ח בשנת 2013 ש"במשרד האוצר אין גוף שמרכז את ניתוח ההשפעות והתוצאות של החלטות מיסוי על מערכת המס והמשק, במשרד האוצר יש כמה גופים שעוסקים בגיבוש מדיניות המיסוי, לעתים ללא כל תיאום ביניהם, ושבהיעדר גוף מתכלל שבו נצברים הידע והמומחיות בתחום המס, קשה לקיים תהליך תקין של קבלת החלטות, תכנון אסטרטגי לטווח ארוך והתאמת שינויים במסים למדיניות הממשלה מתוך ראייה פיסקלית רחבה".
ליקוי זה טרם תוקן, והמבקר העיר למשרד האוצר על אי-תיקונו.
הצורך בוועדות מקצועיות - בגדר המלצה בלבד
דו"ח המבקר מצא שברשות המסים לא מתקיים מעקב אחר עבודת הוועדות המקצועיות הפנימיות, החל ממינויין וכלה בהשלמת עבודתן על ידי גורם מרכז בדרג המטה.
המבקר בדק רשימה של 43 ועדות מקצועיות שהוקמו או שהוצהר על הקמתן ברשות המסים בין השנים 2007-2015. נמצא שלגבי כמחצית מהנושאים לא הוקמה ועדה או שהרשות לא איתרה אסמכתאות לקיומה ולפעילותה. טרם הושלם הטיפול במרבית הנושאים שלשמם הוקמו ועדות, וזאת בשל הפסקת הטיפול בנושא בשלב מסויים.
המבקר טוען כי ממצאים אלה מצביעים על כשלים בהליך קבלת ההחלטות ברשות בעניין הקמת ועדות, וכי בשלב מסויים משתמע שהרשות אינה מייחסת חשיבות מספקת לנושאים שעמדו בבסיס הקמתן.
המבקר מצא שלגבי ארבעה מהמקרים שבדק, אין אסמכתאות של ממש לתוצרי עבודתן של הוועדות. אלה כוללים החלטות להקמת ועדות בנושאי קביעת פעולות החייבות בדיווח מע"מ, בחינת ענף חברות התעופה וסוכני הנסיעות, בחינת סיווגי מלכ"ר ומוסדות כספיים ובחינת דרכים לגיוס ולשימור עובדים מקצועיים ברשות המסים.
לדברי המבקר, "התנהלות זו אינה עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין". הוא מוסיף שמצב שבו חלק ניכר מדו"חות הוועדות אינו נדון ובסופו של דבר נגנז מהווה בזבוז משאבים והוא עלול לפגוע באמון הציבור ברשות.
המבקר מצא שרוב הוועדות שהגישו המלצות סיימו את עבודתן בעיכוב של חודשים ארוכים ולעתים קרובות גם שנים לאחר תאריך היעד שהוגדר להן. בנוסף, נמצא שברוב המקרים נערך דיון ראשוני בהמלצות ולא מתקיימים דיוני המשך, ולעתים כלל לא קיימות אסמכתאות המלוות בהנמקות מפורטות לגבי המלצות הוועדה.
עוד נמצא כי ברשות המסים לא קיימת מתודולוגיה סדורה למעקב אחר השלכות יישום המלצות ועדות מקצועיות, שיאפשר לה ללמוד על הערך המוסף שצמח לרשות ולאוצר המדינה מכל ועדה.
למשל, בינואר 2014 במסגרת המאבק בחשבוניות הפיקטיביות, הקים מנהל הרשות צוות לבחינת שיטת "היפוך החיוב" במע"מ. בינואר 2017 התקיים דיון בהמלצות הוועדה בהשתתפות הכלכלן הראשי באוצר, מנהל הרשות ובכירים נוספים מאגף הכלכלן הראשי באוצר. בדיון הוחלט לפעול לחקיקה זמנית כהוראת שעה לשנתיים כדי לבחון את אפקטיביות המהלך, אך למרות החלטה זו הוראת שעה בנושא זה טרם חוקקה.
יצויין שתופעת החשבוניות הפיקטיביות נחשבת ל"מכת מדינה בישראל, הגורמת לנזק כלכלי בהיקפים של מיליארדי שקלים בשנה ומרתקת תשומות עבודה רבות לשם מאבק בתופעה". המבקר מעיר ש"לנוכח חשיבות המלחמה בתופעת החשבוניות הפיקטיביות וההון השחור, על הרשות לפעול לקידום המלצות הוועדה וההחלטה מינואר 2017 לפעול לחקיקה זמנית".
כמו כן, הוקם צוות לבחינת היבטי השימוש והמסחר בביטקוין, אך הצוות לא פרסם דו"ח והמלצות, ורק בשנת 2014 פרסם הבהרה לציבור על הסכנות הטמונות בשימוש במטבע הווירטואלי. לאחר פרסום ההבהרה המשיך הצוות להיפגש בין 2014-2017, ורק בפברואר 2018 פרסמה רשות המסים חוזר מקצועי בנושא מיסוי פעילות במטבעות וירטואליים.
מרשות המסים נמסר בתגובה
כי "מרבית הנושאים אשר מצויינים בדו"ח קיבלו מענה מקיף וטופלו בפלטפורמות ודרכי פעולה שונות ובחקיקה, בהתאם לחשיבותם ולסדרי עדיפויות. רבות מהסוגיות זכו כאמור לטיפול במסגרת חקיקת המס הענפה שקידמה הרשות בשנים האחרונות.
"בל נשכח כי מדובר בהמלצות של ועדה ואם הרשות נתנה מענה לנושאים שנבחנו, גם אם לא בפלטפורמה עליה המליצה הוועדה, לא ברורה לנו הביקורת.
"הנושא מטופל ויטופל על מנת למצות את עבודת הוועדות, לשמר את הידע, לפקח ולטפל וליישם את ההמלצות, ככל שהדבר נכון ומתאפשר".
לפנייה לכתב/ת 
