סדקים בהסכם החלב: "עושק וניצול מצוקה של המגזר החקלאי"
השימוש בהפחתת מכסים כאיום וכאמצעי לחץ על הרפתנים ועל תנובה בנוסף לשינויים העמוקים שהוא מבקש לחולל בענף החלב, הופכים את הסכם החלב ללא חוקי, כך נטען בחוות דעת ששלחה ליועמ"ש היועצת המשפטית של משרד החקלאות. בכך היא מאששת את עמדת "ועד הרפתנים" - נציגי הרפתנים שמתנגדים להסכם והגישו בקשה לצו מניעה
"הסכם רצוף פגמים וכשלים, הן בדרך גיבושו והן בתוכנו", כך מכנה את ההסכם בענף החלב היועצת המשפטית של משרד החקלאות אפרת אביאני. בחוות דעת חריפה ששלחה למשנה ליועץ המשפטי לממשלה דינה זילבר, כתבה כי: הסכם החלב הוא עושק רפתנים, הסכם שנעשה תחת איומים והסכם עתיר פגמים. חוות הדעת הזאת מגיעה על רקע עתירה שהגיש "ועד הרפתנים", ארגון של רפתנים מהמושבים המתנגד נחרצות להסכם שהובילו פקידי משרד האוצר. לטענת הועד ההסכם לוקה בפגמים רבים והתאחדות מגדלי הבקר שאישרה אותו, אינה יכולה לשמש כנציגות רשמית של הרפתנים.
מחיר החלב לצרכנים יירד? כנראה לא בקרוב
ביהמ"ש הוציא צו עיכוב ביצוע להסכם החלב
פתיחת השוק לייבוא וסגירת רפתות: נחתם ההסכם בענף החלב
את חוות הדעת של אביאני, "סיכום בנושא עקרונות למדיניות בעניין מתווה רב שנתי לייעול ענף הבקר לחלב", ביקש משרד היועמ"ש שפנה למשרד החקלאות בבקשה לחוות דעתו על ההסכם. הסכם החלב נחתם בליל 18 באוקטובר בין משרד האוצר להתאחדות מגדלי הבקר לחלב, אחרי שמשרד האוצר איים בפתיחה מיידית של שוק החלב לייבוא בלי מכס.
חוקית ההסכם מוטלת בספק
אביאני כותבת שחוקיותו של ההסכם מוטלת בספק: "עומק השינויים שההסכם מבקש לחולל ביחס להסדרים הקיימים השוררים בענף והאפקט המצטבר של שינויים אלה, עומדים בסתירה מובהקת לתכליותיו של חוק החלב. בשל כך, שינויים מסוג זה ראוי שיבוצעו דרך של תיקון חקיקה ראשית, תוך קיום דיון ציבורי מעמיק במשמעויותיהם ביחס ליצרנים, למחלבות ולציבור, ולא בדרך של הסכם עקרונות או מעשה מנהלי אחר. נוסח ההסכם לא תואם עם הייעוץ המשפטי של משרד החקלאות".
חוקיות ההסכם מוטלת בספק גם לנוכח פגמים משפטיים עמוקים שנפלו בדרך גיבושו של ההסכם או בתוכנו. "פגמים אלה אינם פגמים ניסוחיים או פרוצדורליים גרידא. מדובר בפגמים מהותיים שנפלו הן בשלבי ניהול המשא ומתן לגיבוש ההסכם, הן בהתנהלות נציגי המדינה בשעות שקדמו לחתימתו ובפעולות שבוצעו לאחריה, והן בהסדרים המהותיים הנכללים בו", כך כתבה.
הסכם תחת איומים של פקידי האוצר
היא פירטה: "ההסכם נחתם בסיומם של דיונים אינטנסיביים שנמשכו מספר חודשים. דיונים אלה הובלו על ידי נציגי משרד האוצר, אשר הבהירו במהלכם לצדדים כי בכוונתו של שר האוצר לעשות שימוש בסמכותו לקבוע מכסים על מוצרי חלב מיובאים אם לא יושגו הבנות ויושג הסכם. למעשה, הדיונים התנהלו בצילו של איום מפורש, כי השר יוציא צווים בהם יופחתו שיעורי המכס באופן דרסטי וחד צדדי.
"דברים אלה נאמרו באופן מפורש במהלך הדיונים על ידי מנכ"ל משרד האוצר ויועץ השר, ואף השתקפו והדהדו בדברי נציגי החקלאים שמסרו לנציגי משרד החקלאות בדיון שהתקיים בערב החתימה על ההסכם, ש'אם לא נחתום היום הסכם, מחר בבוקר יצאו הצווים'. עניין זה הפך למנוף ולאמצעי לחץ שגור של נציגי משרד האוצר במהלך הדיונים בימים שקדמו לחתימת ההסכם, שהודיעו לנציגי החקלאים, בכל מקרה בה עלתה התלבטות מצידם בסוגיה שעלתה לדיון, כי 'הצווים כבר מוכנים'.
"התנהלות חמורה זו לא רק שאינה מתיישבת עם עקרונות של הגינות ותום לב בניהול משא ומתן אלא חמור מכך - היא עולה כדי עושק וניצול מצוקה של המגזר החקלאי, שנציגיו חשו שאין להם ברירה אלא לחתום על ההסכם, בתנאים אותו הכתיבו נציגי משרד האוצר. אין כל ספק שאיומים אלה אכן השפיעו על נציגי החקלאים שנכחו בדיון ערב החתימה, אשר הודו בפה מלא שלא היו חותמים על ההסכם לולא האיום בהורדת המכסים וכי 'עדיף הסכם רע מאשר פתיחת מכסים'".
גם תנובה אוימה
עוד כתבה כי: "ההסכם נחתם לאחר שנוהל דיון כוחני דומה מול נציגי חברת תנובה, שהגישה עתירה לבג"צ נגד החלטת שר האוצר שלא לחתום על הצו המעלה את מחירי מוצרי החלב שבפיקוח, בניגוד להמלצת ועדת המחירים לפי חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים. על אף שהעתירה הוגשה כבר ב-18 ביולי, תגובת המדינה לגוף העתירה לא גובשה עד היום.
"במהלך הדיונים שהתקיימו עם נציגי תנובה, במטרה להגיע להסכמות שייתרו את העתירה, הודיע מנכ"ל משרד האוצר לעותרת כי אם לא תמשוך את העתירה יפחית שר האוצר את המכסים על מוצרי חלב מיובאים באופן חד צדדי, בבחינת "הענשת" העותרת וענף החלב כולו על הגשת העתירה. למרות דין ודברים ממושך ולמרות ההתחייבות שניתנה לבא כוחה תנובה בעניין, נחתם ההסכם, שיש לו השלכות מרחיקות לכת על ענף החלב ועל המחלבות בכלל זה, ללא שיתוף של נציגי המחלבות ומבלי שנלקחו במאזן השיקולים השפעותיו על המחלבות וזכויותיהן".
מותר לשר האוצר להפחית מכסים - אך לא תחת איומים
אביאני מדגישה שלשר האוצר יש סמכות לפעול להפחתת שיעורי המכסים על מוצרי חלב מיובאים. אלא שהחלטת שר האוצר בעניין זה, ככל החלטה מינהלית אחרת, צריכה להיעשות על יסוד תשתית עובדתית ראויה, מטעמים ענייניים ולאחר בחינת כלל השיקולים. מובן כי מהלך זה, אילו היה ממומש, היה כפוף לכללי המשפט המינהלי ובכללם – החובה לפעול בהגינות ולהחליט רק לאחר ביצוע שימוע ציבורי. החלטה זו, אילו היתה מתקבלת, היתה צריכה לעמוד בביקורת של הייעוץ המשפטי של משרד האוצר ושל רשות המיסים וככל שהיתה נתקפת בהליכים משפטיים, גם בביקורת שיפוטית.
לטענתה: "הפגם שנפל בהתנהלות משרד האוצר בעניין זה, הוא בשימוש בסמכותו של שר האוצר לבצע הפחתת מכסים דרסטית כאמצעי ענישה או כאמצעי להפעלת לחץ במשא ומתן לקראת גיבוש ההסכם, ושלא מטעמים ענייניים. שימוש בסמכות או איום בנסיבות כאלה הוא פסול".
האוצר דרש ממנכ"לית מועצת החלב לחתום על ההסכם
עוד טענה אביאני כי נציגי מועצת החלב לא נכחו בדיון ערב החתימה על ההסכם ולא צירפו את חתימתם להסכם. המועצה משמשת כ"שולחן" המשקף את מכלול האינטרסים בענף החלב, והיא מהווה את המסגרת לקבלת ההחלטות השוטפות בענף, הן בהיבטי המכסות והן בהיבטי ויסות כמויות החלב במשק.
היא כותבת: "נמסר לי כי אתמול, לאחר חתימת ההסכם, פנה נציג אגף התקציבים למנכ"לית מועצת החלב ודרש (!!) ממנה לחתום על ההסכם. זאת, עוד טרם התקיים דיון בדירקטוריון המועצה ולפי שבוצעה בחינה של השלכות ההסכם ביחס למועצה, לתקציבה ולתפקידה השלטוני כמי שמופקדת על יציבות ענף החלב".
האוצר לא התייעץ עם דרגי המקצוע במשרד החקלאות
לטענתה גם לא נלקחה בחשבון עמדת הדרגים המקצועיים במשרד החקלאות, המשרד המקצועי בעל המומחיות בתחום, הן לנושא ענף החלב, הן לנושא השקעות הון בחקלאות והן לנושא הפיקוח על המחירים וקביעת מחיר החלב הגולמי. העמדה שקיבלה את ביטויה בהסכם היא עמדתו של אגף התקציבים במשרד האוצר, ובפועל של צוות חקלאות באגף התקציבים שנכנס לתפקידו בהרכב הנוכחי לפני כשנה וחצי, לכל היותר.
חלק מהדיונים התקיימו ללא נציגות מקצועית מטעם משרד החקלאות כלל. דבר זה מתכתב עם עמדת ועד הרפתנים, שהגיש עתירה נגד התאחדות מגדלי הבקר שחתמה על ההסכם כארגון היציג של החקלאים, בטענה כי החתימה על ההסכם נעשתה בניגוד לתקנון ההתאחדות, במחטף ומבלי להתעמק בתוצאות הקשות שלו.
הקביעה כי ההיטל המרבי שיוטל על הרפתנים על ידי מועצת החלב יעמוד על 8.3 אג' לליטר חלב, היא קביעה שרירותית שאינה מבוססת בנתונים או בתימוכין מקצועיים כלשהם", כך נטען. "לא בוצעה התייעצות עם המועצה ולא נבחנו ההשפעות של גובה ההיטל המוצע על תקציבה ועל התנהלותה".
נקודה נוספת שחוות הדעת מתייחסת אליה היא שבהסכם לא ניתן מענה תקציבי או אחר לטיפול בעודפי הייצור בהם תצטרך לטפל מועצת החלב עם פתיחת הייבוא של מוצרי החלב. ללא מתן מענה לצורך זה (שכיום מנוהל על-ידי המועצה) תיכנס המועצה למצב של גרעון תקציבי תוך זמן קצר.
פגיעה ברפתות המושבים - נוגדת את רוח החוק שנותן ערך להתיישבות
באופן גלוי, ההסכם מנסה ליצור רפתות גדולות בלבד, כך שיצרנים ברפתות קטנות יאלצו להיכנס לשותפות עם יצרן אחר או לפרוש מהייצור. "התועלות הכלכליות הנובעות מכך ברורות", כך כתבה, "אך המשמעות המעשית היא שכמחצית מהיצרנים הקיימים כיום בענף החלב יחדלו מלעסוק בו, רובם ככולם נמנים על המגזר המושבי. תוצאה מעשית זו, שמשמעותה היא שינוי דרמטי ובלתי הפיך במאפייניו של ענף החלב, מחייבת דיון ציבורי מעמיק ואינה יכולה להתבצע בדרך של הסכם שנחתם תחת לחץ, ללא שיתוף גורמי המקצוע במשרד החקלאות וללא דיון מעמיק במשמעויות השינוי מול מועצת החלב והמחלבות.
ההסכם מסדיר מענקים לפורשים, אך לטענתה: "גם מענקים אלה הם בבחינת מעט מדי, מאוחר מדי: עד שנת 2023 ,ככל שיבוצע ההסכם כלשונו, רוב היצרנים כבר יפרשו מהענף. על כן אין במענקים אלה כדי לספק את האיזון הנדרש לפגיעה ביצרני החלב על פי ההסכם".
היא גם מבקרת את העובדה שמחיר החלב הגולמי ייקבע על-ידי ועדות בשליטת האוצר, את העובדה שאין ביטוי בהסכם לעדכון אוטומטי של מחיר החלב והקצאת 300 מיליון שקל ליצרנים מושביים ב"מענק דיפרנציאלי" - מונח "סתום וחסר משמעות", כך נכתב. "לרפתנים מושביים שמכסותיהם בגודל של 1.2 עד 2.1 מיליון ליטר, לא יינתנו מענקים כלל. מדובר בתוצאה קשה המהווה פגיעה נוספת בקבוצת היצרנים המושביים הקטנים, ללא הצדקה".
בנוסף ההסכם לא נותן מקום לשיקול הערכי וההתיישבותי. "מהוראות החוק עולה כי במאזן השיקולים ניתנה עדיפות לשיקול הערכי וההתיישבותי על פני השיקול
הכלכלי של יעילות הייצור. השיקול הערכי וההתיישבותי, לו ניתנה הבכורה על פי החוק, הוא המחייב מתן תנאים מתאימים לשרידותם של משקים קטנים. מטרתו לשמר את קיומם של היצרנים המושביים הקטנים, ולמנוע את רכישת מכסותיהם על ידי יצרנים גדולים מהמגזר הקיבוצי. עיקרון זה נדון לגופו ועל כל משמעויותיו בדיונים שנערכו בכנסת בהליך חקיקת חוק החלב ובהליכי האישור של תקנות מכוחו. ההסכם משנה עיקרון זה המעוגן בחוק ובתקנות ואשר שורר בענף החלב מזה עשרות שנים, כלאחר יד, ומאפשר מכירת מכסות של יצרנים מושביים שיפרשו מייצור חלב, ליצרנים במגזר הקיבוצי".
לפנייה לכתב/ת 
