רגולציה חכמה: כמה עולים איכות הסביבה ובריאות הציבור?
האם הדרישה להשית אמצעים להפחתת זיהום כחלק מהרגולציה צריכה להימדד על פי העלות שהתעשייה תצטרך לשאת כדי להעמיד אמצעים אלה, ואפילו אם המחיר יהיה פגיעה בייצור ופיטורי עובדים - או על פי התועלת שלהם, שמשמעותה הפחתת התחלואה והתמותה כתוצאה מהצבת האמצעים?
ממשלת ישראל אישרה לאחרונה את ה"תוכנית לרגולציה חכמה", ואימצה את מדיניות הרגולציה של הארגון לשיתוף פעולה ופיתוח כלכלי (OECD). על פי תוכנית זו, הרגולציה "תשאף להביא לתועלת מקסימלית למשק ולחברה, המאזנת בין כלל האינטרסים הציבוריים ועל פי ניהול סיכונים", ו"תפעל להגברת האמון בין הממשלה, למפוקחים ולציבור, תוך שיתוף ציבור ושקיפות." אך המהלך, שמבקש להפחית את סבך הרגולציה והנטל שלה על היזמים במשק, מעלה לא מעט שאלות, בעיקר בהקשר של רגולציה סביבתית, וגם חשש ששיקולים כלכליים יגברו על שיקולים סביבתיים או בריאותיים.
רגולציה, או בעברית אסדרה, הפכה אצל רובנו לשם נרדף לבירוקרטיה. כלומר, במקום להיות כלי הכולל חוקים, תקנות וכללים, שמטרתו יישום של מדיניות הנקבעת בידי מקבלי ההחלטות או נבחרי הציבור, היא הפכה לא פעם למערכת של נהלים שמרכזת את הכוח בידי הפקידים, ומובילה לשלטון הפקידים.
לכן, טיוב הרגולציה והפחתת הנטל הרגולטורי בישראל, הוא צעד הכרחי. הדרך לעשות זאת, על פי התוכנית המוצעת, היא על ידי קיצור לוחות הזמנים, תיאום בין משרדי הממשלה וקביעת מוביל לתחום בכל משרד ומשרד, וגם על ידי כימות עלות הבירוקרטיה והרגולציה ובקרה על רגולציה בעלת השפעה כלכלית על המשק.
איך מכמתים את העלות-תועלת של רגולציה?
לרגולציה יש עלויות ישירות, הכרוכות ביישום של הדרישות על מנת לעמוד בחוקים ובתקנות, וגם השפעות כלכליות עקיפות, למשל על יוקר המחיה, על פערים חברתיים ועל בריאות הציבור. לכן, קיימת חשיבות לבחון את היתרונות והחסרונות, או העלות-תועלת של הרגולציה, על מנת להבטיח שההתערבות תהיה מידתית ומאוזנת, ולשלב בין הגנה על האזרחים לצמיחה של המשק.
הסעיף בתוכנית החדשה המתייחס ל"רגולציה בעלת השפעה משקית", מגדיר כי במקרה שהרגולציה תוביל ל"הוספה או הפחתה של עלות רגולציה מעורכת לכלל המשק בשנה (כולל עלות חד פעמית) הגבוהה מ-10 מיליון שקל", יוכל האגף למדיניות רגולציה במשרד ראש הממשלה לבחון את ההליך ולהעביר דו"ח בקרה למשרד הרלוונטי, כל זאת מבלי לפגוע בסמכויות המשרדים. ובמילים פשוטות, במקרה שאחד ממשרדי הממשלה ישית שינוי ברגולציה, שההשפעה השנתית שלו על המשק תהיה גבוהה מ-10 מיליון שקל, המהלך יבחן גם על ידי משרד ראש הממשלה, ומשרד ראש הממשלה יוכל להתערב בעניין.
האם 10 מיליון שקלים הם הרבה כסף או מעט?
ההוצאות של התעשייה על הגנה על הסביבה ועל בריאות הציבור מתייחסות למגוון פעולות, כגון הקמת מתקן לטיפול בשפכים, תחזוקת של ארובה, תשלום עבור פינוי פסולת, והתקנה של טכנולוגיות נקיות (קלינטק). במקרה של מפעלים גדולים, העלות של כל אלה מגיעה למיליונים בשנה. לדוגמה, על פי דו"ח האחריות התאגידית האחרון של חברת כימיקלים לישראל, בשנת 2018 השקיעה החברה 79 מיליון דולר (כ-290 מיליון שקל) בהפחתת ההשפעה הסביבתית שלה. כלומר, שינוי ברגולציה הסביבתית והחמרה בדרישות הסביבתית המושתות על חברות תעשייתיות, יכולים להוביל בקלות להשתת עלות כלכלית גבוהה מ-10 מיליון שקל.
ומה הוא המחיר של חיי אדם?
עם כל הקושי שבעניין, ישנן גם דרכים שונות לכמת את העלות של חיי אדם. אפשרות אחת היא להעריך את אובדן ימי העבודה ותשלומי המיסים כתוצאה מפטירה בטרם עת, כאשר ההפסד למשק ממותו של "אזרח ממוצע" יכול להגיע לכ-3 מיליון שקלים. כלומר, כ-3.4 אנשים שימותו כתוצאה מזיהום שקולים להפסד למשק של 10 מיליוני שקל. אפשרות אחרת היא להתייחס להוצאה הכלכלית הישירה על בריאות המושתת על המשק מתחלואה של אדם, כלומר ימי אשפוז ועלות תרופות וטיפולים, וגם היא מוערכת במאות אלפי שקלים עד מיליונים. מודל נוסף מבקש להעריך מה המחיר שנהיה מוכנים לשלם תמורת הורדת הסיכון למות, ועל פי הערכות ה-OECD מדובר על כ-10 מיליון שקל לאדם.
דרך אגב, בעולם המערבי נהוג להתייחס לסיכון סביבתי סביר ככזה הכרוך בעלייה של עד 0.01% בתחלואה ובמקרי מוות כתוצאה מזיהום, דהיינו נפטר אחד נוסף לכל 10,000 נפטרים. אם נתרגם זאת לעיר חיפה, למשל, מדובר בכ-30 תושבים בשנה.
האם יש סיבה להעביר את הסמכויות ממשרדי הממשלה למשרד ראש הממשלה?
בהקשר הסביבתי, קיים חשש שהמהלך יאפשר לראש הממשלה להתערב ברגולציה לטובת התעשייה. החשש מבוסס על העובדה שרק לאחרונה משרד ראש הממשלה ניסה למנוע בדרכים שונות את סגירת מכל האמוניה במפרץ חיפה ולעקוף את סמכות הרשויות המקומיות על ידי תיקון חוק רישוי עסקים. אותו המשרד גם ניסה להפקיע את הפיקוח על בתי הזיקוק לנפט (בז"ן) ועל החברה הממשלתית לתשתיות נפט ואנרגיה (תש"ן) מעיריית חיפה והציבור על ידי הקמת מועצה מקומית תעשייתית באזור.
יש כזה דבר בכלל רגולציה חכמה?
לא בכל פעם שמוסיפים את המילה חכמה לפרויקט מסוים או תוכנית הופכים אותם לחכמים יותר, ולא פעם הפער בין ההגדרות והמילים על הנייר לבין המציאות גדול. השאלה המרכזית שצריכה להישאל היא האם איכות הסביבה ובריאות הציבור יכולים להיבחן במבחן של עלות-תועלת למשק כולו? ואם כן, כיצד היא נמדדת בכלל? כלומר, האם הדרישה להשית אמצעים להפחתת זיהום כחלק מהרגולציה צריכה להימדד על פי העלות שהתעשייה תצטרך לשאת כדי להעמיד אמצעים אלה, ואפילו אם המחיר יהיה פגיעה בייצור ופיטורי עובדים, או על פי התועלת שלהם, שמשמעותה הפחתת התחלואה והתמותה כתוצאה מהצבת האמצעים.
נכון, חלק מתהליך של ניהול סיכונים מתייחס לאיתור של סיכונים ומפגעים ולהערכה של ההשפעה והנזק שלהם, וכיוצא בזה של ההשקעה הדרושה לשיפור הביצועים והפחתת הסיכון והפגיעה. אבל הממשלה צריכה לקבוע מהו סיכון סביר של הפעלה של מתקן תעשייתי, ויהיה אשר יהיה המחיר שיידרש מהיזם כדי לעמוד בדרישה, ולא ההיפך.
לפיתוח של תעשייה מגוונת יש חשיבות גדולה לצמיחה הכלכלית, לקידום התעסוקה ולאיכות החיים במדינה. אבל לתעשייה מזהמת שפוגעת בסביבה האנושית והטבעית אין מקום במדינה מתוקנת. רמת הפליטות המותרת והדרישות להגנות ולאמצעים להפחתת הזיהום לא יכולים להיות נגזרת של עלות מול תועלת, כי חיי אדם יקרים יותר מהכל.
פרופ' עדי וולפסון הוא חוקר במרכז לתהליכים ירוקים במכללה האקדמית להנדסה ע"ש סמי שמעון ומחבר הספר "צריך לקיים - אדם, חברה וסביבה: לקחי העבר ואחריות לעתיד" (פרדס, 2016).
לפנייה לכתב/ת 
