המבקר: אין כמעט אכיפה סביבתית, "משתלם לזהם"

בישראל המזהם לא משלם: בדו"ח מבקר המדינה, בפרק העוסק במשרד להגנת הסביבה, נמצא כי אחד הכשלים הבולטים בפעילות האכיפה של המשרד הוא מיעוט האכיפה הפלילית והסתפקות בהסדרת המפגע ובאכיפה מינהלית מוגבלת , ולפיכך הסיכוי שגורם מזהם ייענש בחומרה הוא נמוך.

מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, כתב בפרק העוסק במשרד כי הליקויים שנמצאו בתחום אי האכיפה הסביבתית פוגעים בהרתעה נגד "מֵעַוולים" סביבתיים, מעביר לציבור מסר שלילי ולפיו הפוגע בסביבה, ככל שיאותר, אינו נושא כראוי בתוצאות מעשיו דבר המגביר את הכדאיות שבזיהום.

חיפה. אחת הערים המזוהמות(צילום: אלעד גרשגורן)

המבקר מצא בין היתר קשיים וחסמים רוחביים בתחום האכיפה הסביבתית על ידי המשרד להגנת הסביבה. בין היתר נמצא גם המשרד פועל ללא תורת אכיפה סדורה ושלמה. נוהל אכיפה סביבתית, שהוצג כתורת האכיפה המשרדית, מתמקד בהיבטים מצומצמים ביותר של מדיניות אכיפה ואני משקף כלל תורת אכיפה ראויה, מלאה ומפורטת כנדרש מגורם אכיפה המוביל את הטיפול בתחום.

עוד נמצא כי מנוהלי האיכפה של המשרד להגנת הסביבה וממסמכים נוספים שגובשו במשרד במהלך השנים – אינם עולים לכדי מדיניות אכיפה קוהרנטית, אחודה, רציפה ושלמה, המקיפה את כל ההיבטים הרלוונטיים להליכי האכיפה, על אף פי שחלפו יותר מ-16 שנים מאז העיר משרד מבקר המדינה על הצורך לגבש תורת אכיפה, ואף על פי שגם המשרד עצמו מייחס חשיבות לכך.

בנוסף מעיר המבקר כי מרב הפעולות שנוקט המשרד להגנת הסביבה במקרה של מפגע הן פעולות הסדרה או אמצעי אכיפה מינהליים, ובולטת בהיעדרה מדיניות מפורטת לשלבי אכיפה אלו: חסרים כללים ואמות מידה ברורים ואחידים לסדרי פעולות אכיפה, אף שגורמי מקצוע במשרד חזרו והעלו צורך זה במהלך השנים. המבקר העיר כי מצב זה בלתי תקין זה בהתחשב בחובה המוטלת לאכיפה שוויונית.

המבקר מצא גם ליקויים בתיעוד מפגעים סביבתיים. בין היתר הוא מצא כי יש פערים ניכרים בין המחוזות במספר המפגעים המדוּוחים אצלם ובסיווגם לפי דרגת חומרתם, והמחוזות אינם מתעדים כנדרש את היקף המפגעים, למעט מחוז מרכז.

עוד העיר המבקר כי שיעור המפגעים הגבוה המדוּוח במחוז מרכז מעיד על תיעוד מעמיק ומקיף יותר של מפגעים מאשר בשאר המחוזות, ולאו דווקא על מפגעים רבים יותר. לדבריו, נתוני מחוז מרכז משקפים באופן אמיתי יותר את היקף המפגעים הקיים בשטחו לעומת נתוני המחוזות האחרים, ומהם ניתן להעריך כי היקף המפגעים הארצי גבוה בהרבה.

מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא(צילום: מוטי קמחי)

לגבי מפגעים שטופלו באמצעות הסדר ללא אכיפה, מצא מבקר המדינה כי נגד רוב המפגעים כלל אינן מתבצעות אכיפה מינהלית או אכיפה פלילית (כ-59% מכלל המפגעים הסביבתיים המדווחים המתועדים), והם מטופלים, אם בכלל, באמצעות הסדרה, ללא כללים אחידים לגבי אופן יישומה.

בדו"ח נכתב כי כחצי מהמפגעים המהותיים אף הם אינם נאכפים ומטופלים על דרך ההסדרה, אף שהם ברמת חומרה רגילה או חמורה, ונוהלי המשרד קובעים כי נדרשת אכיפה בגינם. שיעורים אלו אף גבוהים יותר במחוז דרום (כ-63% מהמפגעים המהותיים); במחוז חיפה (כ-53%); במחוז ירושלים (כ-57%) ובמחוז מרכז (כ-50%). המבקר כתב כי כמו כן, משום שהמחוזות מתעדים באופן חסר את המפגעים הסביבתיים, אין לדעת אם המפגעים שאינם מתועדים מטופלים על דרך ההסדרה ומסולקים או שאינם מטופלים כלל.

וזה לא הכול. בשנת 2016 נמצאו שיעורים גבוהים של הפרות משמעותיות במפעלים בסיווג A (שהם בעלי ההשפעה הסביבתית הגדולה ביותר), ואף על פי כן 55% מהן לא נאכפו, ולא הגיעו אפילו לשלבי אכיפה מינהלית ראשונית, פרוצדורלית - כזו שאינה מענישה את הגורם המפגע או מטילה עליו סנקציה, כגון התראה או שימוע.

אכיפה פלילית דלה

לגבי אכיפה פלילית בנוגע למפגעים סביבתיים, כתב המבקר כי הנתונים מלמדים על אכיפה פלילית דלה בכללותה ועל שיעור זעום של מפגעים מהותיים, שבהם ממוצים ההליכים הפליליים עד תום. לדברי המבקר, מספר החקירות הפליליות הנמוך ושיעור נמוך ביותר של הגשת כתבי אישום פוגעים בהרתעה מול "מעוולים" סביבתיים. כמו כן, פערים בין המחוזות בכל הנוגע לשיעור המפגעים שהם מבקשים לפתוח בגינם חקירה, מחזקים את הטענה לגבי היעדר אחידות באכיפה בין המחוזות, גם בנושא האכיפה הפלילית.

מבקר המדינה מצא כי רובם המכריע של תיקי החקירה בשנים 2014 ועד יוני 2018 (כ-77%) נסגרו ללא הגשת כתב אישום, ובפחות מרבע מהם הוגש בפועל כתב אישום - שיעור של כ-1.7% מכלל המפגעים המהותיים שהתרחשו בשנים אלו.

ומה הסיבה לחוסר האכיפה? גם פה התשובה היא מחסור בכוח אדם. המבקר מצא כי הגורמים העומדים בראש מערך האכיפה של המשרד להגנת הסביבה תמימי דעים כי יש פערים גדולים בין האחריות הרבה המוטלת על המשרד ובין המשאבים העומדים לרשותו למילוי משימותיו וכי המצב חריף ביותר בתחום האכיפה הסביבתית.

השלכת פסולת באתר פיראטי(צילום: ארז הררי, מפקח צוות מרכז במשטרה הירוקה)

משטרה ירוקה - מעט כוח אדם

גם במשטרה הירוקה יש מחסור בכוח אדם. המבקר כתב כי אף שתחומי האכיפה שבאחריות המשטרה הירוקה התרחבו מאוד עם חקיקתם של חוקים סביבתיים חשובים בעשור האחרון, ואף שהאתגרים הסביבתיים גברו גם הם עם הגידול באוכלוסייה ועם התרחבות התעשייה, לא טופלו צרכי המשטרה הירוקה באופן מספק, להתאמת כוח האדם הנדרש למציאות זו.

המבקר מצא כי מספר המשרות הכולל במשטרה הירוקה נותר כמעט ללא שינוי במשך שבע שנים ואף צומצם בשנת 2018 בשני עובדים. המשרד להגנת הסביבה אינו מקצה משרות חדשות למשטרה הירוקה והעובדים הקיימים מבצעים תקפידים נוספים על תפקידים, זאת בין היתר בשל החלטת המשרד להקצותן תחילה ליחידות אחרות לטובת קידום תחומים אחרים שבסמכותו, לפני קידום תחום האכיפה ולפעמים על חשבונו.

מהמשרד להגנת הסביבה נמסר בתגובה: "המשרד להגנת הסביבה מקבל את רוב הערות מבקר המדינה, וממשיך בהגברת הפיקוח והאכיפה, כפי שעשה בשנים האחרונות. חלק מהנושאים שהועלו בדוח כבר תוקנו, וחלק אחר נמצא בשלבי בחינה או תיקון. דוח הביקורת מדגיש כי קיים מחסור אדיר בכוח אדם מקצועי ובמשאבים, המונעים מהמשרד לעמוד בכל משימותיו. היקף העובדים במשרד כולו צמח ב-2.5 משרות נטו ב-5 שנים, בעוד שהמשרד צריך למנוע ולהפחית סיכונים סביבתיים לציבור מעשרות אלפי גורמי סיכון. במחוז דרום למשל, המשתרע מאשדוד ועד לאילת, יש ארבעה מפקחים בלבד למשטרה הירוקה - שמסורים ונחושים ככל שיהיו, לא יוכלו לתת מענה הולם לכל הסיכונים הסביבתיים. לכן, המשרד רואה חשיבות באמירת המבקר שלפיה יש הכרח לתגבר את המשרד בכוח אדם נוסף לצורך טיפול ראוי בתחום האכיפה".