בלי מדיניות, בלי אכיפה: הזיהום והסרטן במפרץ חיפה

בתי זיקוק. הוקמו לפני קום המדינה(צילום: אלעד גרשגורן)

אזור מפרץ חיפה הוא אחד מהאזורים המזוהמים ביותר בארץ, אך למרות עובדה זו משרדי הממשלה, ובראשם המשרד להגנת הסביבה, לא עושים די כדי לצמצם את היקפי הזיהום - דבר שגורם לתחלואה גבוהה בקרב תושבי האזור. כך קובע מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, בדו"ח מיוחד על "היבטים בפעולות הממשלה בנושא זיהומים סביבתיים במפרץ חיפה", המתפרסם בצהריים (יום ב'). מדובר בדו"ח האחרון שאותו מפרסם המבקר, שיסיים את תפקידו בחודש הבא.

• עוד בדו"ח המבקר: סכנה בבריכות ציבוריות, ליקויי בטיחות בגני ילדים
• הביטוח הלאומי והדואר בראש: מצעד תלונות הציבור
• דעה: לפרק את המשרד להגנת הסביבה - ולבנות מחדש
• ראש העיר חיפה: אין יותר מקום למפעלים מזהמים בקרבנו
  

במטרופולין חיפה מתגוררים למעלה מ-900 אלף תושבים, רובם בבנייה עירונית רוויה יחסית, וכן נמצאים באזור המפרץ שטחים חקלאיים, שמורות טבע, יערות, נחל הקישון וחוף ים. אזור מפרץ חיפה הוא ליבו של מטרופולין זה, והוא שוכן בתווך שבין העיר חיפה לקריות.

נמל חיפה וקבוצת בתי הזיקוק לנפט (בז"ן) הוקמו במפרץ עוד בתקופת המנדט הבריטי. במשך השנים התפתחו מאוד שטחי הנמל ומסוף הכימיקלים שבו, התעשייה הפטרוכימית באזור שבו שוכנים בתי הזיקוק של בז"ן ומפעליה ומתקני האחסון לדלקים, גז וחומרים מסוכנים אחרים.

מבקר המדינה שפירא מגיש את הדו"ח לראש העיר חיפה

המבקר הדגיש כי העיר חיפה היא בין חמש הרשויות המקומיות שנתוני פליטת המזהמים בהן הם הגבוהים ביותר בישראל בכל הנוגע לשבעה משמונת המזהמים שבמצאי הפליטות, שהוא המרשם הלאומי של הפליטות בישראל המנוהל לפי חוק הגנת הסביבה. בשנת 2016, כך לפי המבקר, חלקה של התעשייה בחיפה בפליטה של שישה מהם היה באופן מובהק הגדול ביותר (52% עד 98.6%).

בשל מקום משכנן של תעשיות אלו, להחלטות תכנוניות הנוגעות לאזור זה עשויות להיות השפעות מרחיקות לכת על אפשרות התפתחותה של רקמה מטרופולינית רציפה בין העיר חיפה לקריות, וזאת לעומת חלופה של רצף תעשייתי - החל בנמל חיפה והנמל החדש המתוכנן ועורף נמלים אלה, עבור דרך מתחם התעשיות הפטרוכימיות וכלה בריכוז התעשיות החדש המתוכנן בסמוך לו, לרבות ריכוז מכלי דלק - שישמש רצועה מפרידה בין חיפה לקריות.

מבקר המדינה כתב כי זה שנים רבות ידוע לגורמים הנוגעים בדבר, ובהם המשרד להגנת הסביבה, משרד הבריאות, עיריית חיפה ומינהל התכנון שבמשרד האוצר כי הנמל וריכוז התעשיות והמתקנים באזור, ובייחוד התעשיות הפטרוכימיות, משפיעים במישרין על טווח רחב של בעיות וסוגיות הנוגעות למפגעים סביבתיים, בריאותיים ואחרים באזור מפרץ חיפה, בכלל זה עקב החזקת חומרים מסוכנים והשימוש בהם, אשר גורמים לזיהום האוויר והסביבה.  

המבקר הוסיף כי במשך השנים העלו נתוני משרד הבריאות כי שיעור התחלואה במחלות שונות באזור מפרץ חיפה גדול מהממוצע הארצי, והועלה חשש שזיהום האוויר הוא אחד הגורמים לכך. נוסף על כך, ריכוזם הגבוה של מפעלים ואתרים באזור זה המחזיקים חומרים מסוכנים עלול לסכן את בריאות הציבור והסביבה הן בגין תקלות המתרחשות בעיתות שגרה והן בגין אירועי חירום, לרבות בגין סיכונים מצרפיים בשל תגובת שרשרת.

התוכנית הלאומית מפרץ חיפה

בשל הזיהום הכבד באזור, קיבלה הממשלה בספטמבר 2015 החלטה, בתקופת כהונתו של אבי גבאי כשר להגנת הסביבה, בעניין תוכנית לאומית לצמצום זיהום אוויר והפחתת סיכונים סביבתיים באזור מפרץ חיפה.

בדברי ההסבר להחלטה זו צוין, בין היתר, שהתוכנית מתקבלת לנוכח "המאפיינים הסביבתיים הייחודיים של אזור מפרץ חיפה; מספרם הגדול יחסית של מקורות פליטה נייחים מהתעשייה באזור; נתונים המעידים על כמות גדולה במיוחד של פליטות מזהמים אורגניים נדיפים ועל עומס מצטבר של פליטות מזהמים נוספים מהאוויר באזור; כמויות גדולות של חומרים מסוכנים המאוחסנים ומשמשים באזור; וכן לנוכח עקרון הזהירות המונעת, בהתחשב בממצאים המעידים על התחלואה העודפת באזור זה".

בתוכנית, שאושרה לפני פחות מארבע שנים - נקבעו, בין היתר, צעדים להפחתת זיהום האוויר באזור מפרץ חיפה, לרבות - יעדים לצמצום מזהמי אוויר מהתעשייה, להגברת הפיקוח בנושא, לעידוד מעבר לשימוש בגז טבעי ולצמצום זיהום האוויר שמקורו בכלי רכב; צעדים להגברת הניטור הסביבתי ולהרחבת מאגר הידע בתחום הסביבתי והבריאותי; הפחתת הסיכונים שמקורם בחומרים מסוכנים ושיפור איכות הסביבה באזור, לרבות הכנת סקר סיכונים מצרפי בנוגע למפעלים ולמתקנים העוסקים בחומרים מסוכנים ולשינוע החומרים המסוכנים מהמפעלים ואליהם; וכן צעדים להגברת השקיפות ולהנגשת מידע לציבור.

ומה קרה בפועל? המבקר כתב כי המשרד להגנת הסביבה פעל במשך השנים לצמצום זיהום האוויר באזור מפרץ חיפה, והממשלה אף החליטה ליישם את התוכנית הלאומית מפרץ חיפה וכן להקים מפעל חלופי לייצור אמוניה בנגב ולהספיק את הפעלת מכל האמוניה בחיפה. עם זאת, כתב המבקר, מכלול הממצאים המובאים בפרקי הדו"ח מצביעים על שורה של ליקויים המעוררים שאלות אם די בפעולות אשר ננקטו וכן אם האופן שבו ננקטו הפעולות האמורות יש בו כדי להבטיח את מזעור הפגיעה בבריאות הציבור, כדי להגן על הסביבה וכדי להפחית את הסיכונים באזור זה.

המבקר הוסיף כי ממצאי דו"ח זה מלמדים על ליקויים שהרשויות יוכלו להפיק מהם לקחים משמעותיים וליישמם במסגרת התמודדותן עם מוקדי זיהום סביבתי נוספים בישראל.

למעשה, בסוף שנת 2018 - שניים מארבעת היעדים להפחתת פליטת מזהמים שנקבעו בהחלטת הממשלה משנת 2015 בעניין התוכנית הלאומית לאזור מפרץ חיפה טרם הושגו, וצפוי עיכוב של שנתיים לפחות בהשגתם. יתרה מכך, כתב מבקר המדינה, הקשיים והעיכובים במעבר המפעלים לשימוש בגז טבעי ובהשגת יעדי הפחתת הפליטות ושיעורי גידול האוכלוסין המשמעותיים שוחקים את ההישגים בהפחתת רמות זיהום האוויר ומעכבים שיפור נוסף בנתוני איכות האוויר באזור זה.

תחלואה גבוהה

פרק מרכזי בדוח מצביע על כך כי שיעור התחלואה באזור מפרץ חיפה במחלות מסוימות על פי שורת נתונים שהציג משרד הבריאות לאורך השנים גבוה מהממוצע הארצי, וכי יש בנפת חיפה תחלואה עודפת של מבוגרים בסרטן, במחלות לב ובמחלות נשימה.

כמו כן, כתב מבקר המדינה, כי יש החמרה של אסתמה אצל ילדים, והועלה חשש על ידי גורמים שונים שזיהום האוויר הגבוה באזור זה הוא בין הגורמים לכך. לאלו יש להוסיף נזקים שקובץ דוחות זה לא עסק בהם, כמו נזקים לבריאות החי והצומח וכן זיהומי קרקע ומקורות מים.

חמש חולשות מרכזיות

מבקר המדינה מצביע על חמש חולשות מרכזיות, שככל הנראה מעכבות את הטיפול בבעיה החמורה של זיהום האוויר והתחלואה במפרץ חיפה.

המבקר הצביע על היעדר ראייה מתכללת. לדבריו, הסוגיות הסביבתיות הן מטבען מולטי-דיסציפלינריות ומצויות בתחומי אחריותם הישירה של גופים ממשלתיים רבים. ההתמודדות עם קיומה של פעילות כלכלית ותעשייתית המזהמת את האוויר באזור עירוני או בסמיכות לו, המסכנת את האוכלוסייה, מחייבת נקיטת פעולות הנוגעות למכלול של תחומי אחריות ממשלתיים: הגנת הסביבה, בריאות, תחבורה, פיתוח התעשייה, תעסוקה, תכנון ובנייה, שירותים עירוניים ועוד.

אולם, הועלה כי הטיפול בסוגיות אלה לקה לעיתים בהיעדר ראייה ועשייה מתכללות ומשולבות. כל גורם נקט פעולות מנקודת מבט הצרה של תחום פעילותו ובלי להביא בחשבון את השפעת פעולותיו על תחומים אחרים.

המבקר מצביע על חולשה מול התעשייה וגם מול גורמי עניין. הוא כתב כי סוגיות סביבתיות באזור מפרץ חיפה מערבות גופים בעלי אינטרסים נוגדים, ובהם תעשיות שפעילותן הכלכלית נאמדת בסכומי עתק. הדבר מחייב הקפדה על איזון במילוי התפקידים הרגולטוריים, שכן רק בדרך זו יהיה אפשר להבטיח את האינטרס הציבורי ואת בריאות הציבור. אולם התנהלות המשרד להגנת הסביבה, כפי שעולה ממכלול הדוחות שבקובץ זה, העידה לעיתים על חולשה בביצוע תפקידיו כרגולטור ועל קשיים בפיקוח ובאכיפה.

המבקר גם הצביע על שימוש חלקי בסמכויות. הוא כתב כי החולשה מול התעשייה מתבטאת, בין היתר, באופן מימוש סמכויותיו של המשרד להגנת הסביבה בתחומי הרגולציה, הפיקוח והאכיפה. הועלה, כך לפי המבקר, כי המשרד להגנת הסביבה עושה שימוש חלקי בלבד בסמכויות שהשפעתן מהותית, וחלק מפעולותיו מתאפיינות באיטיות ובהיעדר נחישות. כך, למשל, השימוש בכלי אכיפה מחמירים כמו הפקת צווים ופתיחת תיקי חקירה הוא מצומצם יחסית; המשרד התמקד יותר בעמידה בערכי הסביבה, שהם הערכים המרביים המותרים בחוק לנוכחות של מזהמים באוויר, ופחות בחתירה לערכי היעד, שהם מחמירים יותר ועדיפים מהבחינה הבריאותית.

מבקר המדינה מצביע גם על סיכונים לא ידועים. לדבריו, תמונת המצב הבעייתית של איכות האוויר, ריכוז החומרים המסוכנים במפרץ חיפה והתחלואה באזור ידועה זה עשרות שנים. אולם, כתב המבקר שפירא, על אף הפעולות שנקט המשרד להגנת הסביבה במשך השנים, נותרו במפת הסיכונים האזורית סיכונים שחומרתם טרם הוערכה כנדרש: היקף הסיכונים הסביבתיים והביטחוניים שנגרמים מריכוז גבוה של חומרים מסוכנים באזור; היקף המפגעים הסביבתיים והעלייה בזיהום הסביבתי כתוצאה מהפעלתו הצפויה של נמל המפרץ החדש; היקף התחלואה הנגרמת כיום מהפעילות המזהמת המתקיימת באזור מפרץ חיפה והשינויים הצפויים בתחלואה באזור בעתיד לנוכח הפיתוח האזורי הצפוי. בהיעדר הערכות מבוססות בנושאים אלו, כתב מבקר המדינה, תתקשה הממשלה לפעול למניעת הסיכונים או להפחתתם.

מבקר המדינה גם מצביע על היעדר הכרעה ממשלתית בשאלת עתידו של אזור מפרץ חיפה. לדברי המבקר, התמונה המשתקפת בפרספקטיבה ארוכת שנים על ההחלטות שהתקבלו והפעולות שבוצעו היא כי אין תוכנית ממשלתית ארוכת טווח ומתכללת לאזור, וכי זה שנים עולות יוזמות של גופים שונים, חלקם ממשלתיים, המציעות תפיסות שונות ולעיתים סותרות בנוגע לעתיד האזור ולפעולות הנדרשות בעניינו. מדובר ביוזמות ובתוכניות שונות המקודמות בעת ובעונה אחת ובחלקן אינן מתיישבות זו עם זו.

לאחר שפירט את הליקויים ואת התמונה העגומה של המצב במפרץ חיפה, כתב המבקר שפירא כי ההתמודדות עם החולשות שחושף דו"ח זה מחייבת את הממשלה לקיים בראש ובראשונה עבודת מטה מקצועית ויסודית בדבר עתידו של מפרץ חיפה, שנכון שתיעשה על ידי ועדה ציבורית.

מבקר המדינה כתב עוד כי ראוי שוועדה זו תובל על ידי גורם בלתי תלוי, שאותו ימנה ראש הממשלה, וחבריה יהיו מומחים בתחומים הרלוונטיים וכן נושאי המשרות הבכירות ביותר במערכת הממשלתית. המבקר הוסיף כי הוועדה הציבורית תגבש את המלצותיה לאחר שתיוועץ עם מומחים ועם הציבור הרחב, ותוצרי עבודתה ישמשו בסיס להכרעות הממשלה בדבר אופיו ופיתוחו של אזור חיפה בכל הנוגע לפעילויות המשפיעות על הזיהום הסביבתי וריכוז החומרים המסוכנים בו. הכרעות אלו יהוו מעין מצפן לתוכנית מדיניות יסודית וארוכת טווח לאזור המפרץ שתוגש לאישור הממשלה.

לחשוב על הטווח הארוך

בפרק הסיכום כתב המבקר כי גידול האוכלוסייה במדינה, פיתוח התעשייה, העלייה ברמת החיים ושטחה הגיאוגרפי הקטן של המדינה מגדילים את הסיכונים הסביבתיים שעימם היא מתמודדת, וההשפעות הסביבתיות והביטחוניות השליליות הפכו בעשור האחרון לאיום משמעותי, הכולל גם תרחישים של "מגה אירוע" ושל תגובות שרשרת בתרחישים שונים.

מבקר המדינה הוסיף כי המחוקק נתן את דעתו על הצורך לצמצם את הפגיעה בבריאות האדם ובסביבה בסדרת חוקים שנחקקו בשנים האחרונות. אולם, הוא הוסיף, היכולת ליישמם תלויה, בין היתר, במחויבות הרשויות האמונות על האינטרס הציבורי בהגנה על הסביבה ועל בריאות הציבור, בשיתוף פעולה מיטבי ביניהן ובפעולה נחושה.

המבקר שפירא כתב עוד, בדו"ח האחרון שלו בתפקיד, כי מבטה של המדינה, ששטחה קטן ואוכלוסייתה צפויה להכפיל ואף לשלש את עצמה בעשורים הבאים, צריך להיות מופנה אל הטווח הרחוק, לראות כיצד תוכל לפתח מנועי צמיחה עתידיים המשרתים את האינטרס הציבורי הרחב ולקדם תעשיות המבוססות על טכנולוגיות נקיות, וזאת למען הדורות הבאים.

תגובת המשרד להגנת הסביבה

מהמשרד להגנת הסביבה נמסר כי "המשרד מכיר בחשיבותה של ביקורת המדינה, ומשתדל להפיק ממנה לקחים. צמצום זיהום הוא הדבר החשוב ביותר לציבור והדבר המהותי ביותר העומד לנגד עיני המשרד, וכפי שגם צוין בדוח המבקר, פעולות המשרד בשנים האחרונות הובילו לשינוי מגמה, לצמצום הפליטות ולמגמת ירידה משמעותית ועקבית בריכוזי המזהמים במפרץ חיפה ובכלל הארץ.

"איכות האוויר היום במפרץ חיפה אינה שונה ממטרופולינים אחרים בישראל. המשרד להגנת הסביבה השקיע כוח אדם רב ויותר מ-100 מיליון שקל ביישום התוכנית הלאומית לצמצום זיהום אוויר במפרץ חיפה. בשנות התוכנית, שהחלה ב-2015, נרשמה במפרץ חיפה הפחתה של 56% מפליטות המזהמים האורגניים הנדיפים אף מעבר ליעד שהוצב בתוכנית, ומתחילת העשור להפחתה של כ-81%; הוקם בעיר אזור אוויר נקי הראשון בישראל המגביל כניסת רכבי דיזל מזהמים לשטחי המגורים בחיפה, וכבר בשנה הראשונה להפעלתו נמדדה הפחתה של כ-20% בריכוזי הפיח בעיר התחתית".

עוד נמסר מהמשרד להגנת הסביבה כי "בשנות 'תוכנית חיפה' הגברנו את הפיקוח על המפעלים ושילשנו את מספר סיורי הפיקוח ובדיקות הפתע בארובות וכן הגברנו את האכיפה על המפעלים: הוצאנו 42 התראות ל-17 מפעלים; קיימנו 37 שימועים ל-16 מפעלים; הוצאנו ל-4 מפעלים 5 צווים למניעה או לצמצום של זיהום אוויר חזק או בלתי סביר לפי סעיף 45 לחוק אוויר נקי; הוצאנו 6 עיצומים כספיים ל-6 מפעלים על 16 הפרות בסכום כולל של כ-9.8 מיליון שקל.

"בהמשך לאמירות המבקר באשר לעתיד המפעלים במפרץ חיפה: המשרד רואה חשיבות בכך שהממשלה תעשה עבודה נרחבת ומקיפה בנושא. המשרד להגנת הסביבה תומך בכל צעד שיוביל לשיפור איכות האוויר במטרופולין חיפה, ובכלל זה הזזת מפעלים ממיקומם הנוכחי, ומשאיר את ההיבט הכלכלי והאנרגטי למועצה הלאומית לכלכלה, למשרד האנרגיה ולמשרד האוצר".