הנגידה לשעבר: "הממשלה הבאה חייבת להעלות מיסים"
בדיוני תקציב 2018-2019 הזהירה נגידת בנק ישראל אז, קרנית פלוג, את הממשלה מפני אופטימיות יתרה, אך אזהרותיה נפלו על אוזניים אטומות. עכשיו היא אומרת: בשנה האחרונה זינק הגירעון, הרפורמות הוקפאו והשכבות החלשות נפגעו. אין ברירה אלא להעלות את שיעור מס ההכנסה
פרופ' קרנית פלוג מצטרפת למכון הישראלי לדמוקרטיה
"הסולידריות החברתית שמאפשרת העלאת מיסים הלכה לאיבוד בגלל הפוליטיקאים"
פלוג: "הפחתת מסים עלולה לפגוע ברמת החיים בעתיד"
פרופ' פלוג, סגנית נשיא למחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה המוביל את כנס הורוביץ לכלכלה וחברה שייערך בקרוב, עדיין בהלך רוח ממלכתי - בוחרת את מילותיה בקפידה. נראה שאינה רוצה להיתפס כמי שכביכול רוקדת על דמו הפוליטי של שר האוצר (היוצא) משה כחלון. אך המקצועיות כהשקפת עולמה מחייבת אותה לדבר בגלוי על הכישלונות שמדיניותו כבר חוללה ועל הסיכונים שבהמשך הדרך.
פלוג: "הגירעון בתקציב הממשלה לא נוצר יש מאין. הוא החל להתרחב עוד בתקופה של צמיחה נאה בכלכלה העולמית ותעסוקה מלאה אצלנו. אז היה צריך לטפל בו. עכשיו, כאשר שמי הכלכלה מתקדרים ובארץ מושלות ממשלות מעבר, הטיפול עלול להיות קשה שבעתיים. הזמן הנוח בוזבז".
במה התבטאו נזקי הבחירות החוזרות עד כה?
"בעצירת רפורמות חשובות, בהקפאת הוצאות חברתיות חיוניות, בפגיעה אקראית בשכבות החלשות ובדחיית התיקונים ההכרחיים במסלול המשק. די לדפדף בכותרות העיתונים כדי להיחשף לנזקיהן של ממשלות המעבר. נגמרו התקציבים לקופות חולים, למעונות ילדים במצוקה, להשקעות בתחבורה ציבורית, לחינוך מיוחד, לסל התרופות - הסעיפים רבים. זהו מחיר היעדרותה של ממשלה עם סמכויות מלאות וסדר עדיפויות ברור. משרד האוצר הפועל בממשלת מעבר כבול בתקנות המצמצמות דרמטית את הגמישות שלו ואת יכולתו לנווט תקציבים".
ועדיין, ההשלמה עם הגירעון אינה נסלחת.
"אי הנכונות הפוליטית להתמודד עם הבעיות בתקציב הביאה לגירעון בסדר גודל של 4% מהתוצר המקומי, מהגבוהים בקרב המדינות המפותחות. מאכזב במיוחד בהתחשב בתעסוקה המלאה השוררת במשק; במצב כזה הגירעון צריך להיות קטן מאוד, אם בכלל. הגירעון הגבוה הוביל לעלייה ביחס שבין החוב הממשלתי לתוצר - ובכך נשמט והולך ההישג האדיר של המדיניות הכלכלית בעבר".
בשנה שלאחר המחאה החברתית כבר היה לנו גירעון קרוב ל-4% מהתוצר.
"מקבלי ההחלטות הכלכליות בממשלה היו אז שותפים לדעה שגם אם לטיפול בגירעון מתרחב יש מחיר פוליטי, הוא הרבה יותר נמוך מהמחיר הפוליטי, הכלכלי והחברתי של אי-הטיפול בגירעון. לכן נקטה הממשלה שורה של צעדי תיקון הכרחיים למרות קרבת הבחירות - ומיד אחרי הבחירות. הועלה שיעור המע"מ, בוטלו הקלות מס מתוכננות והוטלו 'גזרות'".
מה יהיה אם בשבוע הבא לא תקום ממשלה ונלך לבחירות?
"אם לא יאושר תקציב ל-2020, יתנהל התקציב בלית ברירה על פי 'טייס אוטומטי', שמשמעותו קיצוץ עמוק בסעיפי הוצאות שהמימון שלהן הוא האחרון בתור. ואלו, כאמור, בדרך כלל סעיפים המיועדים לשירותים חברתיים ולהשקעה ציבורית. לא יהיה בו, למשל, כסף לבניית כיתות לימוד חדשות, לסיוע מיוחד לבתי החולים, לעמותות המקדמות חינוך בשכבות החלשות או לפיתוח ולשיפור התחבורה הציבורית. וזה מאוד-מאוד מדאיג".
להשקיע במורים
בהיותה נגידת בנק ישראל ("עכשיו אני מרגישה שכמי שנטל כבד של אחריות לאומית הוסר מכתפיי", היא מתוודה) קראה פלוג להגדיל את ההוצאה הציבורית על חינוך, בריאות ותשתיות ולממן אותה באמצעות העלאות מס, והזהירה מפני המדיניות המשלבת מיסים נמוכים עם צריכה ציבורית אזרחית נמוכה. פלוג: "כאשר שירותי החינוך שמספק המגזר הציבורי לא ניתנים ברמה הנדרשת על ידי ההורים, הם משלימים את החסר באמצעות הוצאה פרטית. הם קונים חינוך לילדיהם".
מי קונה?
"מי שיכול להרשות לעצמו, מי שאמיד יותר, קונה בשוק חינוך טוב יותר לילדיו. האחרים נשארים עם רמות חינוך פחותות. אי־השוויון מעמיק. זו מדיניות המנציחה את הפערים ומעבירה אותם מדור לדור.
מערכת החינוך אמורה להשביח את ההון האנושי ולתרום להעלאת פריון העבודה. זה קורה אצלנו?
"אחד הגורמים המרכזיים לפיגור בפריון העבודה - ובהתאם גם בשכר העבודה - בין ישראל למדינות המפותחות הוא רמת ההון האנושי הנמוכה יחסית, כפי שמשתקפת כעת בממצאים של מבחני פיז"ה הבינלאומיים שעורך ה-OECD המשווים את ההישגים של תלמידים בני 15 בתחומי הבנת הנקרא, מתמטיקה ומדעים. תמונת המצב, שהייתה מטרידה כבר ב-2015, מצביעה על הרעה נוספת בהישגי התלמידים ב־2018 ועל הרעה גדולה בפערים, הן על פי המצב הכלכלי-החברתי והן בין תלמידים יהודים לערבים. אנחנו שיאני הפערים".
אבל תקציבי משרד החינוך גדלו בעשרות מיליארדי שקלים.
"ההוצאה לתלמיד אמנם עלתה בשנים האחרונות, אך זאת לאחר ירידה שחלה בה קודם, כך שהיא חזרה לרמה שהייתה בשנת 2000, ועדיין נמוכה לעומת רוב המדינות המפותחות. ואולם, בהגדלת המשאבים לא די; כדי שזו תניב שיפור בהישגים ובצמצום הפערים צריך שתהיה ממוקדת ויעילה. החולשה המרכזית של מערכת החינוך טמונה ברמת המיומנויות הנמוכה של המורים. איכות מערכת החינוך הרי אינה יכולה לעלות על איכות המורים המלמדים בה. לכן נדרשת בניית תשתית להערכת איכות המורים ותגמולם על בסיס הערכות אלה, שיפור ניכר בהכשרת המורים ותמרוץ מורים איכותיים בתחומי לימוד כמו אנגלית, מתמטיקה ומדעים. באזורים חלשים כלכלית-חברתית, לרבות בבתי ספר ביישובים הערביים, מתבקשת העלאת התגמול למורים בכלל ולמורים חדשים בפרט. בנוסף, חשוב להשקיע בסביבה הפיזית של בתי הספר ובטכנולוגיה הדיגיטלית כאמצעי הוראה".
כבר בסקירה הראשונה של ה-OECD על ישראל ב-2009 הופיעה אזהרה מהפער הכלכלי-חברתי המעמיק בין יהודים לא-חרדים לאוכלוסייה הערבית והחרדית. כלכלני הארגון חזרו עליה בכל ההתייחסויות אלינו.
"בשביל להתחיל לצמצם את הפערים צריך להשוות את הקצאת המשאבים לשעות לימוד במערכת החינוך הערבית לזו של מערכת החינוך העברית במצב כלכלי־חברתי דומה. חשוב שחלק מתוספת השעות במגזר הערבי יוקדש ללימודי העברית, שתרומתם רבה להשתלבות בשוק העבודה".
עוד לפני סקר פיז"ה פירסם ה-OECD מבט על שירותי הבריאות בעולם וגם בו בלטה לרעה תשתית מערכת הבריאות הציבורית בארץ. אם כי תוצאותיה בתחומי הרפואה היו טובות, בניגוד לחינוך.
"הממשלה מעורבת עמוקות בקביעת נורמות, תקנים, מחירים ותקציבים במערכת הבריאות. היא האחראית לתת ההשקעה בתשתיות הבריאות, למחסור המחריף ברופאים, לדוחק ולעומס בחדרי המיון, לקשיים של קופות החולים וכך הלאה. מקבלי ההחלטות לא נערכו לגידול באוכלוסיית ישראל ולתהליך ההזדקנות שלה. לפני שנה הגיש בנק ישראל מסמך מפורט על צורכי מערכת סיעוד לסוגיה ועל הדרכים להתמודד עימם. הצענו להקים ועדת מומחים לנושא שתבחר את החלופה הנכונה. הוועדה לא קמה".
למה האחראים לעשייה טומנים ראש בחול?
"משום שברמה הנוכחית של ההוצאה הציבורית האזרחית אי אפשר לתת מענה לסוגיות החברתיות הללו. אם הממשלה הבאה, כאשר תקום, תרצה להתמודד עימן בלי לוותר על משמעת תקציבית היא תהיה חייבת להגדיל את הכנסותיה ממיסים. לבטל פטורים מיותרים, להתמודד עם קבוצות שנהנו מהטבות מס לא מוצדקות וכן, גם להעלות את שיעורי המיסים".
החריגה מתוואי הגירעון שאושר בכנסת צפויה להיות גדולה, לפחות כ-30 מיליארד שקל השנה. מה לדעתך צריך להיות יעד הגירעון של הממשלה הבאה?
"אני ממליצה על יעד גירעון מתון יחסית, כ-2.5% מהתוצר המקומי. בתרחישי הצמיחה המקובלים למשק הישראלי, גירעון בהיקף כזה יעצור את הגידול ביחס בין החוב הציבורי לתוצר. היחס יתייצב והמשמעת התקציבית תשוקם".
אני מניח שאינך ממליצה להשיג את היעד הזה באמצעות קיצוץ עמוק בהוצאה התקציבית.
"אני ממליצה להתחיל את התיקון מקיצוץ במספר המשרדים והשרים. זו תהיה הכרזה על כך שגם הממשלה מתייעלת. נכון גם להקפיא סעיפי תקציב שאין להם הצדקה כלכלית וחברתית והם משרתים את האינטרסים של קבוצות בעלות השפעה פוליטית כמו, למשל, הכספים הסקטוריאליים. ואחרי כל זה, בהתחשב ברמה הנמוכה של ההוצאה האזרחית, ברור שאי אפשר יהיה להחזיר את הגירעון למסלולו ולקדם את הכלכלה והחברה בלי צעדי מיסוי".
מי מפחד ממיסים
"במערכת הבחירות", אומרת פרופ' פלוג, "שמעתי הרבה הצהרות ולפיהן הכרחי לשפר את החינוך, את הבריאות, את התשתיות - אבל לא שמעתי מישהו שאומר שהכרחי במקביל להגדיל את הכנסות הממשלה מהמיסים. ואני תוהה וחוזרת ותוהה איך מדינה עם צורכי ביטחון כמו שלנו ועם חוסרים בתשתיות חיוניות כמו אצלנו יכולה להרשות לעצמה רמת מיסוי המפגרת אחר רוב המדינות המפותחות".
גורמים פוליטיים משווקים את האשליה שאפשר לשלם מיסים בשיעורים ישראליים ולצפות לקבל שירותים ממשלתיים-ציבוריים ברמה שוודית.
"אי אפשר. זה לא הולך. זה לא ילך".
אבל הציבור לא אוהב לשלם יותר מיסים.
"הציבור, על פי הסקרים שעשינו במכון לדמוקרטיה (פלוג מכהנת כסגנית הנשיא למחקר בתחומי כלכלה במכון לדמוקרטיה, ס"פ), יותר אחראי מנציגיו. אזרחי ישראל חוששים מבור תקציבי ומבינים היטב שאין לנו את הלוקסוס להעמיק אותו עוד. נכון שהסקרים שלנו חשפו אי רצון לשלם יותר מיסים כשמטרתם נוסחה באופן כללי, אך הנכונות גדלה פלאים כשהמיסים הנוספים אמורים לממן צרכים מוגדרים כמו סל בריאות או סל חינוך".
הציבור, אם כן, לא מוכן לפתוח את הכיסים לטובת הממשלה משום שאינו נותן בה אמון?
"הסיבה לנכונות המעטה יחסית של האזרחים לשלם יותר מיסים היא היעדר האמון שלהם בסדרי העדיפויות של הממשלה. באין אמון אין נכונות".
מה צריכה לכלול רשימת צעדי המיסוי של הממשלה הבאה?
"ביטול הפטור ממע"מ על הירקות והפירות, ביטול הפטור ממס על הפרשות לקרנות השתלמות וביטול ההקלות במס על הכנסות מהשכרת דירות".
מומלץ לעלות את שיעור המע"מ ומס ההכנסה?
"העלאת שיעור המע"מ היא אופציה זמינה, מהירה וקלה לביצוע, אבל היא רגרסיבית ופוגעת יחסית יותר במקבלי הכנסות נמוכות. העלאת שיעורי מס ההכנסה מורכבת יותר - וצודקת יותר. מערכת מס ההכנסה בארץ פרוגרסיבית, ולכן העלאת השיעורים צריכה לחול על כל מדרגות המס, מלמטה עד למעלה. מעניין לציין שבסקר של המכון לדמוקרטיה דווקא בעלי ההכנסות הגבוהות הביעו נכונות רבה לשלם יותר מיסים. במיוחד, כאמור, למטרות חברתיות מוגדרות".
מה דעתך על מס עיזבון?
"עקרונית אני בעד מס עיזבון. יש מקום ללכת לכיוון המס הזה, אך לא לפני שבוחנים את ההיתכנות התפעולית שלו, את הסדרי האכיפה והגבייה ואת מכלול ההשלכות".
פלוג מסרבת להתייחס למחלוקות הקשות וליחסים העכורים ששררו בין שר האוצר כחלון ובינה כנגידת בנק ישראל - באשמת השר. היא מסרבת אפילו להיות מצוטטת כאומרת "אמרתי לכם", אף שהיא באמת אמרה להם - לשר האוצר ולממשלה כולה, בשתי ישיבות לקראת תקציב 2018/19 - שהם מנהלים מדיניות כלכלית לא אחראית. בימים ההם, מזכירה פלוג, "הייתה הנחה אופטימית שהתקבולים ממיסים כל הזמן יעלו ויפתיעו לטובה. אלא שבמציאות ולאורך זמן גביית המיסים מפתיעה פעם לטובה, פעם לרעה". והשנה הפתיעה לרעה.
במחצית השנייה של דצמבר יקיים המכון לדמוקרטיה את הכנס הכלכלי השנתי שלו, כנס הורוביץ, ממשיכו של כנס קיסריה המיתולוגי. יוצגו בו, לדברי פלוג, ניירות עמדה בסוגיות הכלכליות-החברתיות הכי חשובות ויתקיימו דיונים בהשתתפות "אנשי מקצוע רלוונטיים במנגנון הציבורי".
פוליטיקאים בכירים מנסים לכרסם במעמדם ובהשפעתם של אנשי המקצוע במנגנון הציבורי. להטיל בהם דופי.
"אני חרדה מהניסיון להחליש את המעמד ולערער על היושרה של אנשי מקצוע בשירות הציבורי. הם האיזונים והבלמים של המערכת הפוליטית. הם מייצגים את טובת הכלל ופועלים למענה. לכן יש חשיבות לאומית רבה לשמור על עצמאותם ועל אי-תלותם.
לא אשאל אותך אם כחלון מתאים לכהן כשר האוצר עוד קדנציה, והמבין יבין. מי כן מתאים?
"רצוי מאוד שלתפקיד הזה יתמנה חבר במפלגת השלטון. למדתי מניסיוני ששרי אוצר ממפלגות קואליציה בינוניות וקטנות רגישים יותר למחיר האלקטורלי שעלולים לשלם לא רק הם, אלא גם מפלגותיהם, בתגובה לצעדים כלכליים הכרחיים אך לא פופולריים בזמן הפוליטי הקצר. לכן הנכונות שלהם לנקוט צעדים כאלה פחותה לעומת שרי אוצר ממפלגות השלטון הגדולות".
"ככל שצעדי התיקון הבלתי נמנעים מתעכבים ונדחים, כך הם נעשים קשים וכואבים יותר", מזהירה (שוב) את הממשלה קרנית פלוג, נגידה לשעבר שאכלה מרורים אישיים מפני שלא שתקה ולא ויתרה על אזהרותיה.
לפנייה לכתב/ת 
