למה הרגולציה בישראל מעודדת שחיתות
רגולציה עודפת ושרירותית מעודדת שחיתות שלטונית - כך על פי מחקר חדש של המכון הישראלי לדמוקרטיה. וגם: אגרת גודש על כניסת מכוניות לתל אביב לא תועיל כל עוד התחבורה הציבורית כושלת
רגולציה שלטונית טובה - שקופה, מבוזרת, אחראית, מבוססת על ניתוח תועלת מול עלות ועל ניסיון בינלאומי - מונעת שחיתות ציבורית. רגולציה שלטונית גרועה - ריכוזית, שרירותית, לא מתאימה לאופי השוק המפוקח, מסרבת למדוד את נזקיה מול תועלותיה ומתעלמת מהמקובל בעולם - מעודדת שחיתות.
עודף רגולציה? ישראל זינקה בדירוג התחרותיות
דו"ח OECD: הממשלה עשתה צעדים נרחבים להפחתת הרגולציה
תוכנית להפחתת הרגולציה: חיסכון צפוי של 1.38 מיליארד שקל בשנה
>> לסיפורים הכי מעניינים והכי חמים בכלכלה - הצטרפו לערוץ הטלגרם שלנו
הרגולציה השלטונית בארץ מתנדנדת בין שני הקצוות האלה, עדיין עם נטייה לקצה הגרוע. עדיין, למרות השיפורים שהיו בה מאז החלטת הממשלה מאוקטובר 2014 על "הפחתת הנטל הרגולטורי".
אלה אולי לא חדשות מרעישות, אך כשהן מוצגות במחקר אקדמי יש לכך - או צריכה להיות לכך - חשיבות ציבורית רבה. במכון הישראלי לדמוקרטיה הושלמה זה עתה עבודת מחקר של פרופ' יובל פלדמן מאוניברסיטת בר-אילן בשיתוף החוקר עומר זליבנסקי, העוסקת בקשר בין הכבדת נטל הרגולציה לשחיתות. התובנה המשתמעת מהמחקר מוצגת כבר בפתיחה הראויה להתנוסס מעל כל הצעת חקיקה הממציאה אסדרה חדשה: "רגולציה מכבידה עלולה להרע את המצב באותם התחומים שהיא נועדה לשפר, כגון חיזוק הממשל התקין והפחתת פרקטיקות מושחתות".
לקראת הצגת המחקר בכנס הורוביץ הקרוב, היורש של כנסי קיסריה - ולאחר שהבנק העולמי הקפיץ את ישראל במעלה הדירוג של מדינות לפי קלות עשיית העסקים (על כך בקטע השלישי במדור) - שוחחתי עם שני עורכיו. אתם כותבים, שאלתי אותם, ש"רגולציה עודפת עשויה לפעול נגד האינטרס הציבורי ולספק לרגולטורים תמריצים לנצל את הסמכויות המוקנות להם לפרקטיקות מושחתות". ואני מיד חושב על ענף התקשורת ותיק 4000 נגד ראש הממשלה בנימין נתניהו בתפקידו כשר התקשורת. האין בתיק הזה הוכחה חיה ובועטת לממצא המחקרי שלכם? הרי לו היו סמכויותיו של משרד התקשורת כרגולטור-על מוגבלות לפחות על ידי הדרישה לחשוף לציבור את מערך שיקוליו ואת הניתוח של עלות מול תועלת לכל החלטה חשובה - קרוב לוודאי שהתיק הנ"ל לא היה יכול להיוולד.
"איננו רוצים להתייחס לעניינים פליליים", הם השיבו, "אך הנה המסקנה המובאת במחקרנו: במדינות שבהן האסדרה בשוק תשתיות התקשורת ייחודית לעומת המקובל בעולם שרירותית ונעשו בה שינויים רבים ותכופים - במדינות אלה הגופים העסקיים הפועלים בתחום נעשים תלויים בשלטון ומקורבים אליו באופן כזה או אחר. מהציבור נמנעים גם מידע אמין ושקוף על צעדי הרגולטור וגם תחרות אמיתית בענף".
בדיוק כמו בארץ.
פרופ' פלדמן: "אתה אמרת. אנחנו רק אומרים שככל שלרגולטור סמכויות ושיקול דעת בלעדיים בקביעת הדרישות הרגולטוריות בשוק, כך גוברת יכולתו לעוות את השוק לטובת מקורביו".
השבוע, הזכרתי לפלדמן ולזליבנסקי, הגיע משרד התקשורת להסכם רגולטורי על פריסה של סיבים אופטיים בכל שטח ישראל שתימשך כנראה עשר שנים. מצב בלתי נסבל למדינה המתיימרת להוביל חדשנות. ומה שהכי מרגיז, לציבור לא הוצגה בחינה מסודרת - בעצם, שום בחינה - של ההשפעה הכלכלית, החברתית והטכנולוגית של מהלך רגולטורי כה חשוב. מה דעתכם, שאלתי?
בלי להתייחס לפרטי ההחלטה, אמרו החוקרים, ברור לכל שנדרשה כאן שקיפות מלאה, נדרשה בחינה של ראיות מצעדים דומים במדינות אחרות ונדרשה הערכה כוללת של השלכות הרגולציה על ענף התקשורת. "מישהו היה צריך לראות את התמונה הרחבה", הם מדגישים, "משום שדרישות רגולטוריות מרובות ולעיתים סותרות מעודדות אינטראקציות מושחתות בין המגזר העסקי לגורמי השלטון".
ענף אחר החשוף ל"אינטראקציות מושחתות" הוא התכנון והבנייה, ולא רק ברמה של רשויות מקומיות קטנות אלא גם בערים גדולות. היכן כאן הכשל הרגולטורי? פלדמן וזליבנסקי: "רגולציה שלא מותאמת למאפייני השוק מביאה להתפשטות השחיתות. בענף התכנון והבנייה חלק ניכר מהשחיתות נובע מדרישות רגולטוריות וביורוקרטיות מופרזות, שבעקבותיהן יזמים רבים מרגישים שהם נדרשים לשלם שוחד רק כדי לזרז את התהליכים הלגיטימיים ולהביא את המפקחים לבצע את תפקידם". הכשל הוליד גם את תופעת המתווכים בין מפקח למפוקח, הקרויים בשפת התקשורת מאכערים. ספק אם היה ביקוש לשירותם לו הייתה האסדרה עונה לצרכים וליכולת של הענף.
לכל תוספת רגולציה, מדגישים פלדמן וזליבנסקי, לכל מעורבות של מדינה בשוק יש תועלת ומחיר. יש יתרון ויש חיסרון. לכן כה חשוב, אומר פרופ' פלדמן, לבסס את האסדרה על ידע שנצבר בעולם, על תקדימים ועל הוכחות עובדתיות. לדעתו, יותר מדי זמן הסתמכו הרגולטורים והרפורמיסטים בארץ על תחושות בטן בלבד או בעיקר. יותר מדי פעמים נשמעה הטענה ש"אצלנו זה לא יעבוד". או, לחלופין, הטענה שאצלנו אין כלל צורך לבחון לעמוק ובכלי מחקר מקובלים את החלטות הרגולציה יוצאות הדופן, בשל "הייחוד של ישראל".
"אין בקרב הרגולטורים בארץ מספיק מוכנות", אומרים שני החוקרים, "להיעזר באמצעי מדידה אובייקטיביים ולהתמודד עם השאלה העקרונית, האם מה שאנחנו מציעים אכן מוצדק כלכלית וחברתית".
אמנם האגף לממשל ולחברה במשרד ראש הממשלה חיבר ופירסם "תוכנית חומש לטיוב הרגולציה", וביוני השנה גם את "ספר הפחתת הנטל הרגולטורי 2019" בן כ-90 עמודים, אך מהפרסומים עולה בבירור כי משרדי הממשלה עצמם, ולא גוף חיצוני, קובעים אלו דרישות רגולטוריות יבוטלו ומתי. פרופ' פלדמן סבור ש"יש שיפור ויש התקדמות ברגולציה", במיוחד במשרד הכלכלה תחת השר אלי כהן, אבל הכשלים הבולטים כמו חוסר הידברות בין הרגולטורים, חוסר מדידה של תוצאות ועלויות וחוסר התאמה למאפייני השוק לא תוקנו. זה לא קל, הם מודים, התרגלנו לחפף. ענף הפיננסים הוחרג מראש מהתוכנית לטיוב הרגולציה ומשרד האוצר הוחרג ממנה למעשה.
חוקרי המכון לדמוקרטיה לא מסתפקים בביקורת. הם מעלים המלצות לשינויים. ואלה השינויים העיקריים הדרושים, בקצרה: התאמת אופי הרגולציה לאופי השוק המפוקח וליכולת הפיקוח והאכיפה; הפחתת שרירות הלב של הרגולטור על ידי אימוץ שיטות עבודה, אמות מידה ותקנים בינלאומיים; הרחבת השימוש ביישומים דיגיטליים ברשת וברגולציה מקוונת תוך עקיפה של פקידים; הגברת השקיפות כדי למנוע קיצורי דרך (מאכערים) וצמצום אי-הבהירות ביחס לדרישות הרשות הרגולטורית. ואחרון חביב: על הגוף הממונה על האסדרה והרפורמה לתת דין וחשבון גלוי ומפורט על ההצלחות והכישלונות. "הוראות רגולטוריות", הם כותבים, "הופכות בחלוף הזמן לאנכרוניסטיות ובלתי רלוונטיות", ולפיכך נדרשת "סקירה תקופתית של התועלות לעומת העלויות שהרגולציה משיתה".
קראתי בעניין את מחקרם והקשבתי בצמא לדבריהם. ניסיתי להיזכר אילו מהמהפכים הרגולטוריים הבולטים ב-15 השנים האחרונות, מרפורמת בכר ועד רפורמת בחינות מיצ"ב בבתי הספר עמדו בהמלצות של פרופ' יובל פלדמן ועומר זליבנסקי. חפרתי, חפרתי ונזכרתי במקרה אחד: המלצות ועדת ששינסקי ומתווה הגז המושמץ. מקרה אחד מבין עשרות רבות.
עוד על האגרה
נכון עשה משרד האוצר שביטל השבוע את ההשקה הפומבית המתוכננת של אגרת הגודש, בין שעשה זאת בעקבות הביקורת שנמתחה כאן על האגרה המתוכננת ובין שבעקבות סיבות פוליטית. אגרת גודש עכשיו היא בחינת חיפוש המטבע שאבד תחת הפנס ולא במקום חשוך שבו אבד. הוא אבד בחשכת התחבורה הציבורית.
גודש התנועה הקיים בכניסות למטרופולין תל אביב הוא כשלעצמו אגרת גודש כבדה. הוא כבר משקף את ההשפעות החיצוניות השליליות של הדרך הפקוקה ומטיל על כל נהג במכוניתו מס גבוה מאוד: זמן אבוד, נזק לבריאות, שריפת בנזין. אף על פי כן, העומס לא פוחת. למה? האם מישהו אוהב להיתקע בו? הרי אין לנו תחבורה ציבורית ראויה לשמה. רשת של אוטובוסים מפרקיים המסיעים נוסעים בקווים פשוטים של שתי וערב, בתדירות גבוהה, יכלה לספק לפחות חלק מהמחסור. אבל היא לא קיימת, וכל עוד אינה קיימת, אגרת גודש לא תשיג את מטרתה. או שתשיג אותה רק בעלות חברתית לא סבירה.
חשבו על התוצאה של האגרה. אזרח בעל אמצעים שאין לו בעיה לשלם 30 שקל דמי כניסה לעיר - או שיש לו מעסיקים המוכן להגדיל את משכורתו בהתאם - ימשיך להגיע למקום העבודה במכוניתו. הוא ישלם אגרה, ובמקביל ייהנה מהפחתת הגודש ולכן גם מהירידה בשווי הכספי של הזמן האבוד והדלק הנשרף בפקקים. אפשר שאפילו ירוויח מהסדר החדש. לעומת זאת, אזרח שאין בכיסו לשלם את האגרה ייאלץ להשתמש בתחבורה ציבורית שתהיה עוד תקופה ארוכה, וזה בטוח, צפופה יותר, מזוהמת יותר, מפגרת יותר ובסופו של דבר גם זוחלת בפקקים.
התוצאה מעוותת חברתית ופגומה כלכלית; הסתכלו נא על לונדון וראו בעצמכם. העיתון פייננשל טיימס דיווח השבוע כי הרכבת התחתית של לונדון היא המקום המזוהם והמזהם ביותר. מאז שהונהגה בעיר אגרת גודש, שהביאה לירידה זמנית של 10%-15% בפקקים בלבד, התחתית לא עומדת בעומסים. לעומת זאת, מרכז לונדון מלא במכוניות יוקרה גדולות המשייטות ברחובותיה.
בהיעדר חלופה סבירה, השימוש במכוניות פרטיות לנסיעה לעבודה לא יצטמצם בהרבה גם אם מחיר הנסיעה לעבודה יועלה; הביקוש לנסיעות האלה יישאר קשיח. תנו חלופה תחבורתית ציבורית טובה ותיווכחו לדעת שהאנשים יוצאים ממכוניותיהם ונכנסים לאוטובוסים גם בלי אגרת גודש, רק כדי לחסוך כסף. הרבה כסף.
זאת ואף זאת. לפני שמחליטים על אגרת גודש בכבישים (למה לא גם בבתי חולים, שם הגודש עוד יותר מסוכן?) כדאי לבחון מה קורה בתחום התחבורה בעולם הנאור, כהמלצת חוקרי הרגולציה המצוטטים במדור. ואכן, בעולם הנאור אין לעובדי מדינה סידור של החזר הוצאות רכב. בעולם הנאור אוסרות הרשויות בערים גדולות על בניית חניות תת-קרקעיות במגדלי משרדים חדשים. בעולם הנאור כלי רכב חשמליים פטורים מאגרת גודש. בעולם הנאור כל ההכנסות מאגרות גודש עוברות לקופות הערים. אצלנו יעברו לקופת האוצר.
הצפיפות בכבישי ישראל לא נגרמה על ידי השתוללות בעלי המכוניות. היא פועל יוצא מהיעדר תכנון ממשלתי ארוך טווח, התעלמות מניסיון עולמי, אמונה לא רציונלית של פקידים בכירים ביכולתם להכתיב בכוח לאזרחים את התנהגותם ופיתוח תחבורה ציבורית המושתת על שיקולים של מימון הגירעון התקציבי השוטף. קודם כל שנו את הגישות הללו ואחר כך נדבר על האגרה הגואלת.
זהירות, השוואות
שלוש הערות על השוואות בינלאומיות.
1. בפרסום הדגל של הבנק העולמי על קלות עשיית עסקים, Doing Business, שיצא לאור החודש, קפצה ישראל מהמקום ה-49 אשתקד למקום ה-35 השנה. את הקפיצה של ישראל מסביר כמעט בלעדית השיפור בדיווח האלקטרוני לרשויות המס. בשנה שעברה דורגה ישראל במדד קלות בתשלום מיסים במקום ה-90, השנה במקום ה-13.
הוטב מקומה של ישראל גם בקבלת היתרים לפתיחת עסק, מהמקום ה-45 למקום ה-29. אלא שהדירוג כולו עורר בעבר ומעורר שוב ביקורת והשתוממות; כך, למשל, קל יותר, על פי הבנק העולמי, לעשות עסקים בקזחסטן מאשר בשווייץ, וקל יותר לעשות זאת ברוסיה מאשר בצרפת, ספרד וישראל. בעיקר מתמיה הדירוג הגבוה של רוסיה באכיפת חוזים, אלא אם כן הכוונה לאכיפה מהסוג הפרטי האלים. המיקום של הונג-קונג ודרום-קוריאה בעשירייה הפותחת לא סביר; בהונג-קונג חונק המשטר הסיני השכן את היוזמה הפרטית, וכלכלת דרום-קוריאה נשלטת על ידי תאגידי ענק דורסניים. נראה שמחברי הסקירה די מנותקים מהמציאות.
2. פרסום הדגל של הבנק השווייצרי קרדיט סוויס, Global Wealth Report, ל-2019 מתיימר לספור את המיליונרים והמיליארדרים בעולם, וגם בארץ. לספור אותם, לדרג את המדינות על פי מספרם ואף לחשב עד כדי עשירית האחוז את השינויים באי-שוויון בחלוקת ההון והעושר הלאומי.
יומרה חסרת בסיס. כמקור לדו"ח משמש מחקר מקביל של קרדיט סוויס שכותרתו "בסיס נתונים על העושר הגלובלי", וממנו עולה של-80% מהמדינות הכלולות בדו"ח אין סטטיסטיקה מהימנה על סך כל העושר הפרטי, קל וחומר לא על חלוקתו. גם לישראל אין נתון כזה, כפי שהבהיר פרופ' צביקה אקשטיין בתוכניתם של גאולה אבן-סער וירון לונדון בערוץ 11. הסקר האחרון של הלשכה לסטטיסטיקה בנושא נערך בשנות ה-60 של המאה הקודמת. החישוב של קרדיט סוויס הוא רק תרגיל סטטיסטי בהסתברות. ניחוש לא מושכל במיוחד; ערכו כמידע קלוש. אפילו ביחס לארה"ב הנתונים לוקים בחסר, וכלכלני הבנק נעזרים ברשימת המיליארדרים של כתב העת פורבס - מקור בעייתי בלשון המעטה.
3. שמענו הרבה על היות ישראל מדינה מובילה בצריכת תרופות נגד דיכאון. שיאנית עולמית אפילו. זו לא התמונה העולה מהשוואה מפורטת של צריכת תרופות אנטי-דיכאוניות ב-29 מדיניות החברות ב-OECD. על פי נתוני הארגון, ישראל היא דווקא אחת המדינות הבולטות לטובה עם צריכה נמוכה של נוגדי דיכאון.
ההשוואה המתפרסמת השבוע ב"מבט על הבריאות 2019" מתבססת על מספר תרופות ליום ל-1,000 תושבים; השיטה הסטטיסטית הנכונה בתחום. ישראל מדורגת במקום השישי מהסוף (מלבד המדינות הפוסט-קומוניסטיות); צריכת התרופות האנטי דיכאוניות אצלנו לכל 1,000 תושבים נמוכה ברבע מהממוצע ב-OECD. מעלינו מדורגות מדינות כמו צרפת, גרמניה, פינלנד ובריטניה, שתושביה צורכים תרופות אנטי דיכאוניות פי 2.2 מתושבי ישראל.
ההרגשה ש"כולם" בארץ בדיכאון ונוטלים תרופות נגדו נפוצה למדי אף שאין לה סימוכין סטטיסטיים השוואתיים. גם בעניין הזה עדיף לא לסמוך על תחושות הבטן.
לפנייה לכתב/ת 
