פוליטיקה מול משפט: גבולות הייעוץ

חוק הג'ובים, שנועד לאפשר לשרים למנות יועצים משפטיים למשרדיהם במשרות אמון ולא במכרז, נתפס כחוק שמחליש את כוחם של שומרי הסף. בשבוע שעבר, בדיוק כשחוק זה חזר לסדר היום הציבורי כרוח סערה, ערך המכון הישראלי לדמוקרטיה דיון בנושא תפקידם של היועצים המשפטיים.

את נקודת המוצא לדיון סימן המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד אבי ליכט, שאמר כי "קיימת תחושה של ירידת קרנה של המקצועיות בשירות המשפטי. להבדיל משנים קודמות, אנחנו פועלים במרחב של חוסר לגיטימיות. אמנם תמיד היו התנגדויות לעבודת משרד המשפטים, אבל בשנים האחרונות התפקידים ועיקר הפעילות שלנו כשומרי סף, בנושאים כמו קידום האינטרס הציבורי וזכויות אדם, נתפסים בקרב קהלים הולכים וגדלים, כולל בכנסת ובממשלה, כלא לגיטימיים. קמה גישה אידיאולוגית שמסבירה שמה שאנחנו עושים אסור, ואפשר לתמצת אותה בשתי מילים: מי שמכם?".

המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, אבי ליכט(צילום: דנה קופל)

הדיון נערך לרגל הוצאת המדריך החדש של מחלקת הייעוץ והחקיקה במשרד המשפטים. מדובר במסמך תקדימי המסדיר את עבודת המחלקה, את יחסיה עם גורמי החוץ ואת הערכים שבבסיס עבודתה. בין השאר דן המסמך בשאלות כמו מתי יטיל היועץ המשפטי וטו על יוזמת חקיקה ומתי ניתן יהיה להמשיך ולקדם אותה תוך הצגת אלטרנטיבות משפטיות נוספות.

לדברי ליכט, השינוי הארגוני שהמדריך מציג נכתב בתקופה רבת אתגרים. "המדריך שכתבנו קובע שיטת עבודה אחידה שמביאה לידי ביטוי את מערכת הערכים כפי שאנחנו רואים אותה. כשאתה יודע מבחינה פנימית עושה את העבודה כמו שצריך - יותר קל לך להתמודד עם ביקורת חיצונית וליצור חומת הגנה לעובדים שלנו".

חוקי או לא חוקי - זה לא הכל

עיקר הוויכוח נסוב על השאלה עד כמה צריכים היועצים המשפטיים להתערב בהחלטות. ליכט: "המחלקה רואה חובה לומר את דעתה גם כאשר אין רק מניעה משפטית. תפקידה הוא גם לקדם זכויות אדם ומנהל תקין. חשוב לנו לומר מה אנחנו חושבים שנכון לעשות, גם אם אנחנו לא יכולים לכפות את דרך הפעולה. לרוב אנחנו לא חיים בעולם של מניעה אלא בעולם של קושי משפטי, ולכן אנחנו מציעים אלטרנטיבות ופתרונות אפשריים אחרים. זהו שיח לא כופה אלא שיח של שכנוע והצפת הקשיים. אם נגיע לעולם של יש או אין מניעה, זה יקשה עלינו. השאיפה היא לא להגיע להטלת וטו".

מייק בלאס, המשנה לשעבר של היועמ"ש, הולך צעד קדימה ורואה חיסרון בכך שהמדריך מצמצם את התערבות היועצים רק ל"חוקי או לא חוקי". לדבריו, "הצמצום הזה מוצא ביטוי בכך שאין ערכים שצריכים להיות בשיח. אין במסמך איזכור לממלכתיות, לשוויון, לכבוד האדם או לצדק. זה קיים רק באתוס הלא פורמלי".

פרופ' מוחמד ותדה מכללת צפת העיר בהקשר זה: "צדה את עיני העובדה שמניעה משפטית היא בעיקר מניעה פרוצדורלית, וכשמדברים על פגם מנהלי הוא תמיד בגדר 'קושי'. אנחנו רואים לאחרונה שיטה חדשה - מביאים הצעות חוק דרקוניות ואז פועלים להקהות את הנזק".

לדברי עו"ד דבי גילד-חיו מהאגודה לזכויות האזרח, "הסוגיה של סיום דיון משפטי בשורה התחתונה שחברי הכנסת מחפשים של 'יש או אין מניעה משפטית', מביאה לכך שלא פותרים בעיות. בעיניי יש תפקיד קריטי ליועץ המשפטי להגיד את הדברים באופן פומבי כשיש בעיה ולהציף אותה, ולא להיסגר רק בצד הפורמלי. התפקיד אינו יכול להצטמצם רק לשיח של משפטנים שמכירים את החוק. לייעוץ המשפטי צריך להיות תפקיד רחב יותר".

"הגענו למצב שלא מזמינים יועצים משפטיים לדיונים או שאומרים להם מה להגיד, ומסתפקים בקביעה אם יש מניעה משפטית או לא בקצה הדרך", הסכימה גם עו"ד עדנה הראל מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, מי שהייתה בעבר בכירה במחלקת ייעוץ וחקיקה. "הייעוץ המשפטי נמצא בבעיית לגיטימיות וכשמגדרים את הלגיטימיות כמו במסמך שמובא לפנינו, צריך לשים משקל גדול יותר על הנאמנות לציבור".

היועץ המשפטי בשירות הציבור

נשיאת בית הדין לעבודה לשעבר, השופטת (בדימוס) נילי ארד, אמרה: "האווירה הכללית היא נגד מערכת המשפט, וזו משליכה על מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה. לא מקובלת עליי המילה 'פקידים' שמגיעים לממשלה, השאלה היא איך היועץ המשפטי לממשלה רואה את עצמו, ואם הוא רואה את עצמו כפקיד אז כל שר ימנה לעצמו יועץ משל עצמו במשרד.

"יש כאן מאבק קיומי על הנהלים. אם יש במדינת ישראל מוסד יועץ משפטי לממשלה בשביל להגיד שהכל בסדר ומותר, אז יגיעו לבתי המשפט ובתי המשפט יפסלו. מחלקת ייעוץ וחקיקה צריכה להיות 'כוכב צפון', לשקף את האינטרס הציבורי. מדינת ישראל היא לא מדינה מושחתת כי לה רשויות החקירה, ייעוץ משפטי לממשלה, מבקר המדינה ועיתונות חופשית. אסור לפגוע או לסרס את הגופים האלו".

פרופ' רות גביזון אמרה בדיון כי "הסיבה שאנחנו יושבים היום ומדברים על מה שאנחנו מדברים קשורה למהפכה החוקתית ולפסקת ההתגברות, ולמעבר מתפיסת היועץ המשפטי כמי שמייעץ מתוך סמכות מקצועית למישהו שחוות דעתו מחייבת. עד היום ברוב השיטות בעולם היועץ המשפטי הוא לא במעמד כמו של שופט".

נילי ארד(צילום: אוהד צויגנברג)

פרופ' גביזון(צילום: גיל יוחנן)

הסכים איתה פרופ' יואב דותן מהאוניברסיטה העברית שאמר כי "לא בטוח שעמדת היועץ המשפטי לממשלה מחייבת את כל משרדי הממשלה. זה טוב בתור סיסמה פוליטית, אבל לא מבחינה משפטית. היועץ המשפטי הוא לא בית משפט ואם יש לו סמכות זהה אין הפרדת רשויות. הייעוץ המשפטי לא יצליח להחזיק מעמד לאורך זמן אם חבר הכנסת החציוני בליכוד לא יכול להסכים עם העמדות שלו, ולכן צריך לצמצם את ההתערבות".

על כך השיב יוחנן פלסנר, נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה: "להגיד שצריך לדעת איך להתדיין עם הח"כ החציוני בליכוד, זה כמו להגיד שצריך להתדיין עם קבלני הקולות של המפלגות, שהם אלה שמניעים לעתים את ההתנהלות של חברי הכנסת בהקשרים האלו. הייעוץ המשפטי צריך לשרת את הציבור ולהסתכל על המצביע החציוני. בנוסף, צריך לזכור שלפעמים היועצים המשפטיים הם כלי עבור הפוליטיקאים, שצריכים שיאמרו להם 'לא' כדי שיוכלו לתרץ מדוע הם לא יכולים להעביר החלטות או מינויים מסוימים מבלי להינזק אלקטורלית או פוליטית, ולכם במחלקת ייעוץ וחקיקה אסור להירתע או להימנע מכך".

פרופ' מרדכי קרמניצר מהמכון הישראלי לדמוקרטיה היטיב לסכם כשאמר כי "המבחן הקריטי לתקפות המסמך הוא מה המוסיקה שמתנגנת בקרב העובדים של ייעוץ וחקיקה שקוראים אותו, ועד כמה הם שומרים על האתוס של המחלקה".