חיזוק ירושלים? רק על הנייר. דו"ח המבקר
תוכניות גרנדיוזיות לחיזוק הכלכלה, התיירות והאקדמיה בעיר לא יושמו כראוי, והתקציבים שיועדו לכך לא הגיעו ליעדם עקב אי הסכמות בין משרדי הממשלה והעירייה. מיליונים הוקצו גם לפיתוח תשתיות במזרח העיר, אך התוכניות שהוגשו לא היו מספקות
כך נשארו התוכניות לחיזוק ירושלים על הנייר: בירת ישראל והעיר הגדולה ביותר, ובה קרוב ל-900 אלף תושבים, סובלת מחולשה כלכלית וחברתית ומצבה בתחומים אלה חמור שבעתיים בשכונות מזרח העיר הערביות. מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, כתב בדו"ח מיוחד המתפרסם אחר הצהריים (יום א') לרגל יום ירושלים כי בתוכניות שנועדו לצמצום פערים ולפיתוחה של העיר, נמצאו ליקויים בהליך התכנון, באופן גיבושן וכן בבחינת האפקטיביות שלהן ובהשפעתן על אוכלוסיית היעד.
משנת 2005 אישרה הממשלה תוכניות רב שנתיות לפיתוחה של ירושלים והקצתה לביצוען יותר מ-3 מיליארד שקלים. בין תוכניות החומש לפיתוח היו תוכניות מרום והיובל, שגובשו ונוהלו במשך השנים מאז שנת 2005 במשרדי ממשלה שונים. בתוכנית מרום יש שלושה מנועי צמיחה עיקרים: תחום התיירות, תחום הביוטכנולוגיה וצעדים משלימים לפיתוח כלכלי, בכללם צעדים הקשורים לתחום האקדמיה. המטרה של תוכנית היובל הייתה לגרום לתנופה כלכלית ולחוסן כלכלי בעיר. בנוסף, בתוכנית לצמצום הפערים, קבעה הממשלה את המטרה הבאה: מניעת אלימות ופשיעה לצד קידום צמיחה כלכלית.
הביקורת של משרד מבקר המדינה העלתה ליקויים בשלושה הבטים של התוכניות.
האחד – בתום פרק הזמן שנקבע מראש לתוכנית מרום, עדיין אי אפשר לדעת עד כמה היא אפקטיבית, כיוון שרק חלק מיעדיה הושג ולחלק אחר לא נקבעו מראש מדדים להשגת היעדים, בייחוד בתחום האקדמיה וההשכלה. המבקר הוסיף כי עמידת התוכנית ביעדיה בולטת בתחום התעשייה המתקדמת.
השני – ליקויים בתכנון התוכנית העוקבת לתוכנית מרום – תוכנית היובל. הממשלה אישרה את התוכנית והקצתה לה 860 מיליון שקלים על סמך הביצוע החלקי בתוכניות הקודמות ועל בסיס מידע חסר בדבר הישגיהן.
השלישי – אי ההסכמות בין משרד ירושלים לבין משרד התיירות בדבר פעולות נחוצות בתחום התיירות בירושלים עד לכדי טענות על כפילות מיותרת.
בנוסף, נמצא כי בדצמבר 2016 אישרה ועדת ההיגוי של תוכנית היובל את התוכנית הרב שנתית. אולם נמצא כי תחום איכות החיים, חלק מעיקרי תוכניות היובל שתקציביו מהווים כרבע (23%) מתקציביה שאישרה הממשלה, לא נכלל בתוכנית הרב שנתית שאישרה ועדת ההיגוי, כיוון שלא הוגדרו לו יעדים.
ליקויים נמצאו גם בתוכנית לשיווק התיירות לירושלים. משרד התיירות מופקד בין השאר על קביעת מדיניות השיווק של תעשיית התיירות בישראל. הממשלה אישרה את תוכנית יובל, שבמסגרתה היא אישרה תוכניות בתחום התיירות ובכללן תוכניות להגברת שיווקה של ירושלים שהוקצה להן 23 מיליון שקלים. כמו כן קבעה הממשלה בהחלטה כי תוכניות להגברת שיווקה של העיר יגובשו על-ידי צוות שיורכב ממנכ"ל משרד ירושלים, מנכ"ל משרד התיירות ומנכ"ל הרשות לפיתוח העיר, וכי החלטות הצוות יתקבלו פה אחד.
ומה קרה בפועל? מנגנון זה להבטחת שיתוף הפעולה בין המשרדים לא יושם הלכה למעשה. המבקר מצא כי משרד ירושלים ומשרד התיירות פעלו בנפרד לשיווקה של העיר ועל-פי דברים שכתב מנכ"ל משרד התיירות, כתוצאה מכך נגרם נזק למאמצי שיווק ישראל בכלל וירושלים בפרט.
בנוגע לתוכנית לצמצום הפערים כתב המבקר כי 76% מהתושבים בשכונות הערביות במזרח ירושלים נמצאים מתחת לקו העוני, 85% מהם ילדים. ההכנסה הממוצעת לנפש לחודש בשכונות הערביות נמוכה מאוד - 40% מזו של תושב במערב העיר, התשתיות הפיזיות והחברתיות בכל השכונות רעועות ביותר וקיים בהן מחסור משמעותי בכיתות לימוד ובמבני ציבור.
למשל, ביוני 2014 הוקצו 67.5 מיליון שקלים לפיתוח תשתיות במזרח ירושלים. עד למועד סיום הביקורת לא הוגש סקר של התשתיות במזרח העיר לוועדת ההיגוי. כמו כן רק בנובמבר 2016 הוגשה לאישורה של ועדת ההיגוי תוכנית עבודה לשדרוג התשתיות במזרח ירושלים, כלומר כשנתיים לאחר המועד שנקבע בהחלטת הממשלה. המבקר העיר כי תוכנית זו הייתה חלקית כיוון שלא כללה פרויקטים לניצול התקציב שעל העירייה היה להקצות לתוכנית.
משרדי הממשלה "מתקשים" לעבור לבירה
דו"ח המבקר מצא גם כי לרוב החברות הממשלתיות (57 מתוך 65) נדרש זמן רב לעבור לבירה למרות כל החלטות הממשלה בנושא. בעוד שגרירות ארצות הברית בישראל תעבור מחר באופן רשמי לירושלים, בדו"ח המבקר עולה כי רק 1,300 מתוך כ-56 אלף עובדי החברות הממשלתיות, כלומר 2%, עובדים בירושלים. בנוסף, 140 יחידות ארציות של 25 משרדי ממשלה, שבהן כ-2,700 עובדים, טרם עברו לבירה.
בחוק יסוד: ירושלים נקבע כי מקום מושבם של הממשלה ושל מוסדות השלטון יהיה בבירת ישראל. מבקר המדינה כתב כי ממשלות ישראל לדורותיהן מצהירות לא פעם על מרכזיותה של העיר כבירתה הנצחית ומשקיעות משאבים ניכרים בפיתוחה.
ב-2007 קיבלה הממשלה החלטה בדבר העברת היחידות הארציות של משרדי הממשלה לירושלים עד 2015, וכן בדבר בחינת האפשרות לעודד מעבר של החברות הממשלתיות לתחומה. בשנת 2014, לאחר שמרבית היחידות ששכנו מחוץ לירושלים לא הועברו אליה, קיבלה הממשלה החלטה נוספת ובה נקבע תאריך יעד ליישום המעבר - שנת 2019.
המבקר העיר כי יישום ההחלטה לא יושלם ככל הנראה גם בתאריך זה. בשנת 2017, לאחר שמשרד ירושלים דיווח על החסמים העומדים בפני יישום החלטת הממשלה החדשה, הנחה ראש הממשלה לגבש הצעת החלטה נוספת.
למעשה זו לא הפעם הראשונה שהמבקר בודק את יישום ההחלטה להעביר את היחידות הארציות לעיר. דו"ח בנושא זה פורסם ב-2013. המבקר העיר כי ממצאי שני הדו"חות מלמדים כי החלטות הממשלה נותרו במקרים רבות בגדר הצהרות חגיגיות והממשלה טרם השיגה הישגים של ממש בנוגע ליישום החלטותיה לגבי המעבר לירושלים ואף לא תוקנו ליקויים בעניין זה שצוינו בדו"ח הביקורת שפורסם לפני חמש שנים.
המבקר הוסיף כי הדבר נובע מהיעדרו של גורם אחראי ובעל סמכויות של ממש ליישום החלטות הממשלה, היעדר תשתיות נתונים בסיסית, היעדר פתרונות לקשיים בתחום יחסי העבודה והיעדר יכולת להתמודד עם החסמים שזוהו.
מבקר המדינה הוסיף כי המעבר של כלל היחידות הממשלתיות הינו פעולה מורכבת. לדבריו, דפוסי הפעולה שהסתמנו בעניין זה מתאפיינים בהיעדר יוזמה, בגרירת רגליים ובהיעדר התמודדות ממשית עם קשיים וחסמים ואין בהם כדי לחולל את השינוי שמבקשת הממשלה להשיג.
השופט בדימוס שפירא כתב עוד כי משרדי הממשלה אינם נחושים ליישום את ההחלטות שהתקבלו בנושא, ולמעשה אלו משמרות כהצהרת כוונות המפורסמות, מדי שנה, בסמוך ליום ירושלים, בלא שעומדות מאחוריהן תוכניות פעולה ממשיות.
לוח זמנים לא בר ביצוע
מנתונים אלה ומתשובתו של אגף החשב הכללי במשרד האוצר, עולה איפוא כי גם החלטת הממשלה החדשה לא תצא אל הפועל בלוח הזמנים שקבעה הממשלה בהחלטתה – כלומר שנת 2019. אם הכל יתנהל לפי לוח הזמנים שהוצג – היחידה האחרונה תעבור לבירה רק בשנת 2025.
עוד מצא המבקר כי ממסמכי הצוות הבין משרדי עולה כי במשך יותר משנתיים לא ביצעו כנדרש 11 משרדי ממשלה את המשימות שנקבעו בהחלטה הממשלה לשנים 2014 ו-2015: משרד ראש הממשלה, משרד התחבורה, משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, משרד הבריאות, משרד האוצר, משרד התרבות והספורט, המשרד להגנת הסביבה, משרד הפנים, משרד האנרגיה, המשרד לביטחון פנים וגם משרד החינוך.
המבקר הדגיש כי בכך הם פגעו במידה ניכרת בפעולה המשולבת להעברת כלל יחידות הממשלה בירושלים, על-פי החלטת הממשלה החדשה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את דרך הפעולה של משרדי הממשלה האלה.
תגובת משרד ירושלים ומורשת
מטעם משרד ירושלים ומורשת נמסר בתגובה לדו"ח המבקר: "לגבי מעבר יחידות ממשלתיות לירושלים: הבוקר הייתה אמורה להיות מאושרת החלטת המציעים שהוגשה מטעם משרד ירושלים ומשרד האוצר שתכליתה להביא ליישום ההחלטה המקורית מ-2007. מתוך ההבנה שמעבר היחידות יתרום משמעותית לירושלים, משרד ירושלים והמורשת הוביל את הדיונים בנושא יחד עם משרד האוצר, ועמל בשנה האחרונה על ההצעה שמקימה צוות יישום, תוחמת בזמן של 180 יום את אישור תוכניות המעבר ובעיקר מבטיחה לראשונה סנקציות תקציביות קשות על משרדים שיתעכבו, כגון תשלום כפול של שכירות והקפאת תקציבים שוטפים. יש לציין כי בהחלטה המקורית מ-2007 משרד ירושלים ומורשת הופקד אך ורק על מעקב ודיווח ולא היו לו הכלים ליישם את ההחלטה בפועל. לצערנו הרב על אף מאמצינו הרבים, בשל התנגדות השרים ההצעה ירדה מסדר היום. נמשיך לפעול למען העברת היחידות לירושלים כפי שפעלנו עד היום.
"בנושא תוכנית יובל ומרום: אנו מכינים תוכניות על פי מידת היעילות של יישומן, במענה למבקר נכתב כי דווקא כתוצאה מהתעקשות האוצר, המו"מ מול אגף התקציבים בנושא המסגרת התקציבית להחלטה על תוכנית היובל נמשך עד סמוך למועד העברת ההחלטה ולכן לא הייתה אפשרות לקיים דיוני עומק בנושא תוכן ההחלטה, קרי תוכניות עבודה וכדומה. לכן, הממשלה החליטה לאשר החלטה כללית אשר תייצר מסגרת תקציבית לתוכנית היובל אך תאפשר גמישות מרבית בעת תכנון התוכניות אשר עוד לא נדונו בעת קבלת ההחלטה. יש לציין כי לא היה טעם לדון בתוכניות טרם אישור ההחלטה בממשלה שהרי גובה המימון לא היה
ברור וכתוצאה מכך גם גודל התוכנית לוט בערפל. לאחר שההחלטה עברה ניהלנו דיוני עומק ואכן נקבעו מדדים ברורים להצלחת התוכנית. בלי קשר, בסופו של יום, ההישגים הנאים בתחום התיירות מוכיחים את העבודה הקשה. על פי נתוני הלמ"ס שהתפרסמו בשבוע שעבר, מספר המבקרים בירושלים עלה בשנת 2017 ב-25%. מספר המבקרים מחו"ל עלה ב-36% והגיע ל-1.1 מיליון. גם מספר המבקרים הישראלים במלונות בירושלים עלה ב-2017 ב-9% והגיע לכ-600 אלף. מספר חדרי האירוח בעיר גדל ב-4%, ולמרות זאת תפוסת החדרים גדלה בצורה מרשימה והגיעה ל-65% (53% ב-2016). יש לציין כי אילו היינו מחכים לתוצאות הסופיות של תוכנית מרום שחלק מסעיפיה אכן עדיין בשלב הביצוע, היה נוצר פער של שנתיים לפחות עד הכנת התוכנית הבאה, שנתיים בהן לא היה תקציב מוסדר לעיר, מה שהיה פוגע בה קשות.
"בנושא מזרח ירושלים: הבוקר אושרה תוכנית אסטרטגית בסך של כמיליארד וחצי שקלים להתנעת מהלך רב שנתי של צמצום פערים עבור אוכלוסיית שכונות מזרח העיר. מדובר בהחלטה מקיפה הנוגעת במגוון רחב של תחומים, בהם חינוך, תחבורה, תשתיות, תעסוקה ועוד. זוהי פעם ראשונה שאושרה החלטה בכזה סכום עצום ואנו נעקוב אחר ישומה מקרוב".
לפנייה לכתב/ת 
