איחוד רשויות: סיפור הצלחה או כישלון חרוץ?
הבחירות הקרבות לרשויות המקומיות מעלות את השאלה למה צריך כל כך הרבה רשויות במדינה הקטנה? ברשויות הדרוזיות והערביות האיחודים לא החזיקו מעמד, וברשויות שנשארו מאוחדות לא תומכים: "משרדי הממשלה רוצים להיפטר מהרשויות". פתרון הביניים: שיטת האשכולות שצוברת תאוצה
בסוף החודש תערכנה הבחירות לרשויות המקומיות בישראל. כיום יש במדינה 257 רשויות, בהן 77 עיריות, 124 מועצות מקומיות, 54 מועצות אזוריות ושתי מועצות מקומיות תעשייתיות. המערך הבירוקרטי העצום שהקים משרד הפנים לקראת הבחירות מעלה שוב את השאלה מדוע יש צורך בכל כך הרבה רשויות במדינה קטנה כמו ישראל, ומה קרה לניסיונות לאחד רשויות?
האוכלוסייה בישראל מונה כ-8.9 מיליון תושבים שכ-75% מתגוררים בתחומי העיריות. בממוצע כל 35 אלף תושבים במדינה מאוגדים תחת רשות מקומית אחת. בראש כל רשות עומד בעל תפקיד שמרוויח 35-45 אלף שקלים בחודש, תלוי בגודל הרשות. לראשי הרשויות יש 294 סגנים בשכר שמרוויחים 30-35 אלף שקלים בחודש ובנוסף יש צורך לשלם גם למנכ"ל, לגזבר, ללשכות, לנהגים ליועצים, לדוברים ולעוד בעלי תפקידים.
כדי להביא להתייעלות, גם מבחינת תקציב וגם מבחינת ביצוע מיזמים ונתינת שירותים, עלה עוד בשנות החמישים הרעיון של איחוד רשויות. מאז הרעיון שב ועלה כל כמה שנים, אך נפל כמעט כל פעם מחדש. כיום אין תוכנית לאיחוד רשויות ונראה שמשרדי האוצר והפנים ויתרו עליו כמעט באופן סופי, בשל התנגדויות מצד הרשויות והתושבים עצמם.
"יש שני סוגים של התנגדויות", הסביר ד"ר יניב ריינגוורץ מהמחלקה למנהל ומדיניות ציבורית באוניברסיטת חיפה. "הסוג הראשון הוא של הדרג הפוליטי עצמו. כשמאחדים שתי רשויות אז יש ראש רשות אחד שהולך הביתה. זו התנגדות לא עניינית, שלא נובעת מרצון בטובת היישוב".
"ההתנגדות השנייה היא מצד התושבים. החיסרון הגדול של איחודי רשויות הוא פגיעה מסוימת בייצוגיות, בקשר בין הבוחר לנבחר. ברשות של כמה אלפי תושבים ראש הרשות יותר נגיש לכל אזרח ובעיר גדולה הנגישות נפגעת. יש טענות גם שהיישוב מאבד מהצביון שלו והייצוג הפוליטי נפגע", הוסיף ד"ר ריינגוורץ.
תוכנית האיחוד של נתניהו: כישלון או חיסכון?
איחוד הרשויות הראשון שהתבצע בישראל היה בשנת 1949 בין הערים תל אביב ליפו. בעשורים שלאחר מכן בוצעו כמה איחודים, מתוך רצון לייעל רשויות כושלות או פחות יעילות מבחינה כלכלית וניהולית.
כשראש הממשלה בנימין נתניהו היה שר אוצר הוא קידם תוכנית לצמצום מספר הרשויות לכ-150, מתוך רצון לקבוע רף תחתון של 15 אלף תושבים לרשות מקומית ולאחד רשויות שאינן מגיעות לרף הזה. תוכניתו של נתניהו עוררה לחצים עצומים ובסופו של דבר בשנים 2003-2004 אוחרו רק 27 רשויות שהפכו ל-12 בלבד.
האיחוד כלל בין היתר מיזוגים של יישובים ערביים ודרוזיים כמו דליית אל-כרמל ועוספיה, בקה אל-ג'רביה וג'ת ועוד. אלא שכל האיחודים במגזרים הללו בוטלו בתוך זמן קצר.
"הפירוק לא היה קשור להצלחה או לכישלון, אלא רק בכלל ההתנגדות ברשויות", הסביר ד"ר ריינגוורץ. "שם זה הכי עצוב, כי אלו הרשויות שהכי היו נהנות מהדבר הזה. קודם כל כי הן קטנות וקוטן זה חיסרון בתפעול של רשות מקומית".
ד"ר ריינגוורץ הוסיף: "דבר שני, ברשויות האלה יש חמולות שהכוח שלהן תלוי בגודל הרשות. ככל שהיא יותר קטנה יש פחות חמולות ולכל חמולה יש יותר כוח. האיחודים האלה פורקו מהר מדי מכדי לקבוע אם זה היה הצלחה או כישלון".
בין האיחודים שנותרו על כנם מאותו מהלך ניתן למנות את קדימה-צורן, כוכב יאיר-צור יגאל, מודיעין-מכבים-רעות, בנימינה-גבעת עדה, יהוד-נווה מונסון וסביון-גני יהודה. ד"ר ריינגוורץ ערך כמה מחקרים שבדקו את תוצאות האיחודים הללו, בין היתר עבור מרכז טאוב.
מתוצאות המחקרים עולה כי תוכנית איחודי הרשויות שיושמה בשנים 2004-2003 הניבה חיסכון תקציבי של כ-8-5% מסך הוצאות הרשויות שאוחדו. עם זאת, לא נמצאה ירידה ברמת השירותים שסופקו לתושבי אותן רשויות.
חיים ביבס, יו"ר מרכז השלטון המקומי וראש עיריית מודיעין-מכבים-רעות, חולק על מסקנות המחקר: "מודיעין הוציאה כמאה מיליון שקלים מכספי הפיתוח שלה על האיחוד עם מכבים-רעות. למה רשות צריכה לקבל על עצמה חוב של רשות אחרת? כשאתה מאחד רשויות צריך לטפל בגירעונות ויש עלויות גם לאיחוד. המדינה לא שמה שקל ובסוף זה חסך אולי אחוז אחד בתקציב. מה שמשרדי הממשלה רוצים זה בעיקר להיפטר מהרשויות".
ביבס הוסיף כי ההחלטות שהתקבלו אז לא היו ענייניות: "הביאו את כל האיחודים לוועדת הכספים והתחילו להוריד מהתוכנית רשויות לפי הפוליטיקה, מי שהיה קרוב אז לשלטון. לנסות לאחד שני כפרים עם תפיסה ואידיאולוגיה הפוכות ואחר כך לנסות להבין איך הם נכשלו והפכו גירעון של 10 מיליון שקלים ל-70 מיליון שקלים עושה רק נזק".
בשנת 2008 הכריז שר הפנים דאז, מאיר שטרית, על תוכנית איחוד נוספת, שתיישם את לקחי העבר, אלא שלאחר סיום כהונתו היא נגנזה ולא יצאה אל הפועל. מאז, למעשה, אין על הפרק עוד תוכנית מקיפה לאיחוד רשויות.
למרות ההתנגדות, בשלטון המקומי לא מתעלמים מהעובדה שהמצב הניהולי הכושל שבו פועלות לא מעט רשויות מחייב התייעלות מערכתית. בשנת 2009 גיבשו משרדי הפנים והאוצר, יחד עם מרכז השלטון המקומי, פיילוט להקמת אשכולות של רשויות. פירושו של דבר הוא שיתוף פעולה כלכלי בין רשויות סמוכות כדי להוזיל עלויות באמצעות הפעלת משאבים במאוחד. לפני ארבע שנים הוחלט במשרד לקדם את התוכנית שיצאה לדרך עם תשעה אשכולות מצפון ועד דרום.
הממונה על האשכולות במשרד הפנים, מריה ג'ריס, סיפרה: "פנינו בקול קורא לרשויות וההיענות אדירה. כולם מבינים את החוזק שבשיתוף הפעולה. למעלה ממחצית הישובים בישראל רוצים להיות חלק מהעניין והנושאים המשותפים מגוונים. יש אשכולות שפועלים בתחום התיירות, תעסוקה, אשכולות שהיישובים בהם מבקשים להקים בתי ספר משותפים ומתקני ספורט.
"העובדה שמשתלם להצטרף לאשכול טמונה גם בעובדה שמשרד הפנים משקיע בהם עשרות מיליוני שקלים ובאוצר גם הבינו את היתרון שבעבודה מול אשכולות במקום ישובים פרטניים. זו חלק מהתוכנית הגדולה של הפיכת מפת השלטון המקומי לערים מטרופוליניות גדולות שסביבן אשכולות, בדומה לגרמניה וצרפת, שם הם נקראים מחוזות. בעתיד יוקמו אשכולות נוספים", מבטיחה ג'ריס.
לפנייה לכתב/ת 
