מה עשתה הממשלה בשביל ירושלים?
למרות החוק שמבטיח את מחויבות הממשלה לשגשוגה, בירת ישראל נותרה כישלון כלכלי ביחס לגודלה ולמשאבים הייחודיים העומדים לרשותה. ההסבר לכישלון נמצא בפער שבין הצהרות הממשלה על מחויבותה לעיר, לבין יישומן
"חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל" קובע כי ירושלים תישאר מאוחדת ולא תימסר בעלות על חלק כלשהו משטחה המוניציפלי לגורם זר. החוק גם קובע כי "הממשלה תשקוד על פיתוחה ושגשוגה של ירושלים ועל רווחת תושביה". ממשלות ישראל לדורותיהן גילו נכונות רבה להתנגד לכל סימן, קל שבקלים, לקרוא תיגר על ריבונותה של מדינת ישראל על כל שטחי ירושלים. הן לא היו כה נחרצות בנוגע למחויבותן לשגשוגה ולפיתוחה בירת ישראל.
- תאגיד המים בירושלים: שיאן ניתוקי הלקוחות
- מיזם בירושלים: כך תדעו מה בונים ליד ביתכם
- ירושלים שיאנית במכירת דירות חדשות
הנתונים מדברים בעד עצמם. על פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס), ירושלים היא העיר הגדולה ביותר בישראל, אך מבין 6 הערים הגדולות ההוצאה לתצרוכת לנפש בירושלים היא הנמוכה ביותר - 3,326 שקל בחודש. ב-2012 עמד שיעור ההשתתפות בכוח העבודה בישראל על רמה של 63.5%, אך בירושלים רק 50.5% מהתושבים בגיל העבודה היו מועסקים או חיפשו תעסוקה.
מצבה הכלכלי המקרטע של ירושלים משתקף גם בהישגים החינוכיים של תושביה: 23% מתושבי הבירה הם בעלי תואר אקדמי, לעומת 29% בשאר יישובי הארץ. 39% מתושבי ירושלים אינם בעלי תעודת בגרות, לעומת 34% בשאר היישובים. הוא משתקף גם במצב ההגירה מהעיר: מאזן ההגירה השלילי מירושלים עמד על 7,300 במהלך 2011. שיעור הגידול במספר הסטודנטים הלומדים בעיר, עומד על 2.2% לשנה מתחילת המאה ה-21, לעומת 3.5% בשאר הארץ.
במבחן התוצאה - כל ממשלות ישראל כשלו במשימה שהוטלה עליהן במסגרת "חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל". אף שבשטחי העיר מצויים רוב משרדי הממשלה, בית הנשיא, בית המשפט העליון ומוסדות התרבות החשובים ביותר של המדינה – היא כישלון כלכלי ביחס לגודלה ולמשאבים הייחודיים העומדים לרשותה. האם הכישלון נובע מהיעדר רצון אמיתי לפתח את ירושלים, או מגישה בסיסית מוטעית, בנוגע לאופן שבו יכולה הממשלה להשפיע על המציאות הכלכלית בעיר?
מעבר הממשלה לירושלים: החלטה יתומה
אלו הטוענים להיעדר רצון אמיתי של ממשלות ישראל לפתח את ירושלים נתלים בדוגמה הבאה: במאי 2007 התקבלה החלטה להעביר את כל יחידות הממשלה הפועלות מחוץ לעיר הבירה אל תחומי ירושלים בתוך 8 שנים. ההחלטה לא חלה על תאגידים סטטוטוריים ועל משרד הביטחון (הפועל מתחומי הקריה בתל אביב). על יישום ההחלטה הופקד אגף התיאום והבקרה במשרד ראש הממשלה, שהוגדר גם כגורם הבלעדי המוסמך להעניק אישור חריג לפעול מחוץ לירושלים.
יישום ההחלטה נבדק באוקטובר האחרון בדו"ח מבקר המדינה. בפועל, לא היה לעובדי המבקר הרבה לסקור. על פי ממצאיהם, חלפו יותר מ-6 שנים מאז שהתקבלה החלטת הממשלה, אולם צוות היישום שמונה עדיין לא הגיש את המלצותיו, בנוגע לאופן שבו ניתן לקדם את מעבר יחידות הממשלה לירושלים. עוד נמצא כי הצוות בכלל הפסיק להיפגש שנתיים וחצי לפני פרסום הדו"ח.
התוכנית התקציבית שנועדה לממן את המעבר לא הושלמה מעולם, ומינהל הדיור הממשלתי במשרד האוצר לא הקצה את מלוא השטחים הדרושים לבניית משרדים חדשים. נציבות שירות המדינה, גורם חשוב במהלך שנועד להעתיק את מקום עבודתם של אלפי עובדי מדינה מעיר אחת לעיר אחרת, לא נערכה עדיין לביצוע ההחלטה.
כך קרה שיחידות שהיו אמורות לעבור בעקבות ההחלטה לירושלים, לא זאת בלבד שלא עברו, אלא אף חידשו חוזה על מבנים מחוץ לירושלים מבלי שמשרד ראש הממשלה העניק להן אישור חריג לכך.
עיבוד לנתוני מינהל הדיור הממשלתי, משרד האוצר. מתוך: ערן רזין ואמיל ישראל, ירושלים כעיר בירה: המגזר הממשלתי וכלכלת העיר. לצפייה בגודל המלא
במהלך התקופה שחלפה מאז קבלת ההחלטה, הוקמו שתי יחידות ממשלתיות חדשות מחוץ לירושלים. גם הפעם יחידות אלה לא קיבלו כל אישור חריג. מי שלפחות פנה כדי לקבל אישור חריג, היו לשכותיהם של שרי התרבות והספורט ופיתוח הנגב והגליל. משרד ראש הממשלה דחה את בקשתם, אך הלשכות בכל זאת נשארו מחוץ לירושלים.
משיקים פרויקטים – וזונחים אותם
בימים שבהם מתגאה הממשלה בפרויקט הדגל של העברת בסיסי צה"ל לנגב, כדאי להטות אוזן למילות הביקורת של הדו"ח ההוא. הן מלמדות על הקלות הבלתי נסבלת שבה פרויקטים מהסוג הזה מושקים, נחגגים ברוב טקס, ואז נזנחים.
"אין גורם ממשלתי אחד הרואה עצמו אחראי להובלת ביצוע התוכנית ליישום החלטת הממשלה", קבע מבקר המדינה. "החלטה זו של הממשלה, ככל החלטת ממשלה אחרת, היא מחייבת כל עוד לא שונתה ויש לפעול ליישומה. עמדה המתעלמת מהפן היישומי של החלטת הממשלה ומתייחסת אליה כאל הכרזה הצהרתית בלבד - מצמצמת את תחולתה".
מחסור במקומות עבודה איכותיים בבירה
הגוף היחיד שרואה את עצמו אחראי להובלת ביצוע התוכנית, בכלל לא נמצא בממשלה. מדובר בארגון "התעוררות בירושלים", שהחל כיוזמה עצמאית של צעירים בני העיר שביקשו לפעול למען האוכלוסייה החילונית והדתית-לאומית בירושלים, והפך כיום לסיעה השלישית בגודלה במועצת העיר, שהיא השותפה הקואליציונית המרכזית של ראש העיר.
בארגון "התעוררות בירושלים" מקיימים מעקב מתמיד אחר ביצוע ההחלטה, כמו גם אחר נושאים אחרים הקשורים לפיתוח הכלכלי של העיר, ומנסים לפעול ליישומה המלא. "בשנים האחרונות, לאחר תקופה ארוכה של הידרדרות בחוסנה הכלכלי של ירושלים, שהביאו לעזיבה של אלפי צעירים משכילים את העיר, חלה מגמה מבורכת של גידול במספר מקומות התעסוקה בבירה", אומר סגן ראש עיריית ירושלים ויו"ר התנועה, עופר ברקוביץ'.
עם זאת מציין ברקוביץ' כי בירושלים עדיין יש מחסור בהיצע מקומות עבודה איכותיים לעשרות אלפי הסטודנטים הלומדים בה. "תנועת התעוררות בירושלים, שחרטה על דגלה את השארת הצעירים, מתכוונת להחריף את מאבקה על מנת להשיב את משרדי הממשלה לבירה", אמר.
ברקוביץ' מציין כי על פי בקשת הממשלה הוכשרו דונמים רבים לבניית משרדים וכעת אלו עומדים שוממים ומחכים שממשלת ישראל תתחיל לבנות עליהם. "הליכי התכנון והכשרות הקרקע בפן העירוני הסתיימו ואנו מפצירים בממשלה להתחיל ולבנות".
במסגרת מאמציהם הזמינו חברי הארגון סקירה מקצועית של משרד הייעוץ הכלכלי "אורי דהן ושות'", לבדיקת מספר היחידות הממשלתיות שאמורות היו לעבור לירושלים בעקבות ההחלטה, אך לא עשו זאת. הסקירה בוצעה בנובמבר 2012 - שלוש שנים וחצי לפני שהממשלה אמורה להשלים את העברתן של כל היחידות לעיר הבירה. על פי הנתונים נכון לסוף 2012 למעלה מ-80 יחידות ממשלתיות פועלות מחוץ לירושלים, בעיקר בתל אביב.
מתוך: תרומת מעבר יחידות ממשלתיות לירושלים, לכלכלת העיר. מאת: אורי דהן ושות' - ייעוץ כלכלי ועסקי, השקעות וגיוס הון, נובמבר 2012. לצפייה בגרף בגודל המלא
בראש הסרבנים – עובדי השר הממונה על ירושלים
החלק האירוני בממצאים, הוא זהותן של היחידות הסוררות: מתוך למעלה מ-4,000 עובדי מדינה שאמורים לעבור לירושלים ולא עשו זאת, למעלה מ-1,000 הם עובדי משרד הכלכלה שכפופים לנפתלי בנט, שהוא השר הממונה על פיתוח ירושלים. עוד 732 עובדים הם עובדי משרד ראש הממשלה, הגוף האחראי על יישומה של ההחלטה.
על פי הנתונים שנאספו עבור "התעוררות", מעבר מלא של יחידות הממשלה לירושלים יתרום לכלכלתה סכום של 760 מיליון שקל ב-5 שנים. מתוכם, 39.6 מיליון שקל באופן ישיר, כתוצאה מתשלומי ארנונה, והשאר באופן עקיף על ידי התוספת של יותר מ-4,000 עובדים שיחיו ויצרכו שירותים בעיר.
נסיגה בתרומה הכלכלית של משרדי הממשלה לעיר
אין ספק כי מדובר בזריקת עידוד מבורכת לכלכלתה של העיר הגדולה בישראל, שכאמור, נחשבת לענייה מבין הערים הגדולות במדינה. אלא שבדיון על התרומה של מעבר יחידות הממשלה לירושלים חסרה נקודה חשובה, והיא: מה התרומה של משרדי הממשלה כיום לכלכלת העיר?
הלא, גם ללא יישומה של ההחלטה על העברת 80 יחידות ממשלה לירושלים, רוב עובדי המדינה מגיעים כיום לעבודה במשרד ירושלמי. האם עיר הבירה מפיקה את מירב תועלת הכלכלית שניתן להפיק מכך? ואם לא, מה זה אומר על ההערכות בנוגע לתרומה של מעבר שאר יחידות הממשלה אליה? ומה אנו למדים מכך על האופן שבו יש לנהל את המעבר של משרדי ממשלה לעיר הבירה?
"קריית הלאום היא מתחם גדול וחסר חיים"
מחקר שפרסמו ערן רזין ואמיל ישראל בשנת 2009 מנסה לענות על השאלות הללו. רזין וישראל מצאו כי מאז שנות ה-90 של המאה הקודמת חלה נסיגה בתרומה הכלכלית של משרדי הממשלה לירושלים. הנסיגה חלה בשל מספר גורמים: ראשית, המעבר של הממשלה, מטעמי צמצום הוצאות, להעסקה במיקור חוץ וחוזים אישיים קצרי טווח גרמה לכך שלעובדי המדינה יש תמריץ נמוך יותר להעתיק את מגוריהם לירושלים, מאחר והם אינם יודעים למשך כמה זמן יהיו עובדי מדינה.
שנית, נכונות הממשלה לסבסד באופן מלא את הנסיעות של עובדיה, גרמה לכך שנטל הנסיעה מיישובים שמחוץ לעיר אל ירושלים אינו נופל על העובדים ומפחית עוד יותר את התמריץ שלהם לחיות בעיר הבירה. כתוצאה מכך, יותר ויותר עובדי מדינה, ובעיקר המשכילים שבהם, עובדים בירושלים אך חיים ביישובים אחרים – בעיקר בתל אביב ובמודיעין.
גורם שלישי, וחשוב ביותר, הוא הנטישה של משרדי הממשלה את מרכז העיר לטובת מתחמי המשרדים בגבעת רם ובדרך כנפי נשרים. רזין וישראל טוענים כי "נטישת המע"ר הירושלמי הייתה מסמר נוסף ומשמעותי בארון המתים שלו". בשנים עברו, הזרימה הממשלה למרכז ירושלים אלפי עובדים שפקדו את החנויות ובתי הקפה באזור ומילאו את הרחובות בבני אדם למן שעות הבוקר המוקדמות ועד לשעות הערב המאוחרות.
כיום, רוב עובדי המדינה מסתובבים במתחם סגור ומבודד, הרחק ממוקדי הצרכנות של העיר. "קריית הלאום החדשה היא מתחם גדול וחסר חיים, שאינו תורם כל תרומה ממשית למרקם העירוני שבקרבו הוא יושב", כתבו רזין וישראל, והמליצו על פיתוח של מרכזי צריכה באזור גן סאקר ומתחם המוזיאונים, הסמוכים לקריית הממשלה.
מפנים את האצבע לשירות הביטחון הכללי
אם כן, מדוע ממשלת ישראל, שמתיימרת לדאוג לשגשוגה ופיתוחה של ירושלים, מרחיקה במכוון את עובדיה ממרכזי הצריכה של העיר? כאשר שואלים פקידים בכירים האמונים על הנושא את השאלה הזו, הם מפנים את האצבע לשירות הביטחון הכללי. מאז האינתיפאדה הראשונה, וביתר שאת מאז רצח רבין, ניכרת מגמה של החמרה בדרישות היחידה לאבטחת אישים.
ההחמרה בדרישות באה לידי ביטוי בזינוק חד בתקציב אבטחת השרים, אך גם במדיניות של ניהול הנדל"ן הממשלתי. בשב"כ מעדיפים שבכירי הממשלה יהיו מבודדים, על מנת שיהיה קל יותר להגן עליהם מפני הסיכונים הביטחוניים. כדי שבכירי הממשלה יהיו מבודדים, על כל המערך הביורוקרטי הסובב אותם להיות מבודד גם כן.
הטיעון הזה לא צריך להניח את דעתו של איש. מספיק להסתכל על הפעילות הכלכלית השוקקת שסובבת את פינת הרחובות בגין-קפלן בתל אביב - שמאכסנת את לשכת הרמטכ"ל, את לשכת שר הביטחון ואת לשכותיהם של רוב שרי הממשלה בתל אביב - כדי להבין שניתן לשמור על בידוד מבלי להתפשר על החיכוך עם אוכלוסייה ועסקים.
בצמוד למתחם הקריה פועל מתחם העסקים והצריכה הגדול ביותר בארץ - ובו כ-200 חנויות וכ-35 מסעדות, לצד משרדים, בית מלון, מכון כושר ונקודת תצפית פופולארית על העיר. קריית הלאום בירושלים נגישה לעוברי אורח הרבה יותר ממתחם הקריה בתל אביב, אולם בשל הריחוק שלה ממרכזים מסחריים נעים עובדיה בין משרדיהם למזנונים מסובסדים הממוקמים בתוך הבניינים, ולא תורמים במאום לפעילות הכלכלית בעיר.
יצירת מוקדי פעילות
לאחרונה נעשה ניסיון חשוב לתקן את הפספוס הגדול הזה. בסוף 2011 אישרה הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה בירושלים את תוכנית הבנייה החדשה לקריית הממשלה. התוכנית כוללת הרחבה של מתחם הממשלה, על מנת שיוכל לאכלס את היחידות הממשלתיות שאמורות לעבור לעיר הבירה מיישובים אחרים בארץ וממקומות אחרים בירושלים. במקביל, כוללת התוכנית סלילה של שדרה רחבה בין בית המשפט העליון לקמפוס גבעת רם והקמה של כיכר רחבה בלב השדרה, בדיוק בין משרד ראש הממשלה לבניין בנק ישראל.
עוד במסגרת התוכנית, יהפוך ציר קפלן לשדרה תיירותית שתעבור דרך משרדי ראש הממשלה, האוצר והפנים, שיורחבו גם הם ויותקנו להם חזיתות ייצוגיות, וציר רופין יהפוך לרחוב מסחרי, אם שפע של חנויות ומסעדות שישרתו תיירים שיגיעו למתחם הממשלה ולמוזיאונים, עובדי ממשלה וסטודנטים.
תוכנית זו מהווה ניסיון כן להתמודד עם הניתוק המוחלט של משרדי הממשלה מכלכלת ירושלים, על ידי יצירת מוקדים של פעילות מסחרית סביבו ובתוכו. אולם אם למדנו דבר אחד מהניסיון של העברת משרדי הממשלה לירושלים – הוא זה: סיפורה של המדיניות הממשלתית בנוגע לכלכלת ירושלים נמצא בפער שבין ההצהרות וההחלטות, לבין יישומן. התכנית נמצאת כרגע על הנייר בלבד ולפחות חלק אחד ממנה, החלטת הממשלה על העברת יחידות ממשלתיות אל ירושלים, הפך לאות מתה.
לפנייה לכתב/ת 
