המבקר מאשים: שרשרת הטעויות של הממשלה בנושא הגז
בלי מדיניות מסודרת ובלי תחרות, רישיונות גז שניתנו לעשרות שנים בשווי עשרות מיליארדים בלי שום נוהל מסודר ובלי מתקן לאחסון הגז. בדו"ח שמתפרס על פני 65 עמודים מתאר המבקר את הטעויות שעשו ממשלות ישראל. הוא ממליץ לקבוע מנגנוני פיקוח ובקרה לפני יישום מתווה הגז. קראו את הדו"ח המלא
"התנהלות הממשלה על זרועותיה בתחום הגז הטבעי הייתה לקויה ובלתי מגובשת. מסיבות שונות - שלחלקן תרמה התנהלות הממשלה - נוצר מונופול בתחום זה", כך קובע מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, בדו"ח מיוחד המתפרסם אחר-הצהריים (יום ב') בנושא "פיתוח משק הגז הטבעי". הוא מתח ביקורת על נושא הסדרת משק הגז וקבע: "בנושא כה חשוב על הממשלה להתנהל כ'תזמורת הרמונית עם מנצח בראשה'", והוסיף כי מחיר הגז הטבעי, למרות המונופול, צריך להיות תחרותי. המבקר קרא לתקן בהקדם את הליקויים.
לקריאת הדו"ח המלא לחצו כאן
במבוא לדו"ח כתב המבקר על חשיבות הגילוי של הגז הטבעי מול חופי ישראל, שמייצר הזדמנויות היסטוריות למדינה בתחום הכלכלי והגאופוליטי כאחד. הוא הוסיף כי הגז הטבעי עשוי להוות מקור הכנסה חשוב ולאפשר מימון צרכים מגוונים של החברה. "השימוש בו עשוי להפחית את זיהום האוויר, לצמצם עלויות ייצור וכך להביא להורדת יוקר המחיה ולתרום לתחרותיות של המשק הישראלי בעולם, להרחיב את אפשרויות התעסוקה ולהביא לשיפור ניכר באיכות החיים במדינת ישראל", כתב המבקר שפירא.
המבקר הדגיש כי מדינת ישראל היא הבעלים של משאבי טבע הנמצאים בשטחה, ובכללם מצבורי הגז הטבעי הגדולים שהתגלו במימיה הכלכליים, ולכן "כמו לגבי כל נכס המוחזק בידיה של המדינה, גם בנוגע לאוצרות הגז הטבעי חובה על המדינה ועל כל גורמי האסדרה לפעול בנאמנות מלאה למען הגשמת האינטרס הציבורי".
לדבריו, "כאשר עוסקים גורמי הממשל במשאב הטבע הגדול ביותר והיקר ביותר שנתגלה מאז קום המדינה, עליהם לפעול בחרדת קודש, ולבחון באורח מעמיק הן את ההשפעות קצרות הטווח ובוודאי את ההשפעות ארוכות הטווח של החלטותיהם ומעשיהם, וזאת בהליך קבלת החלטות סדור, המבוסס על עבודת מטה מקצועית, ובשקיפות ציבורית מרבית".
על המונופול שנוצר במשק הגז כתב המבקר כי "פעולות הממשלה לאורך השנים לא מנעו את היווצרותו של מונופול באספקת הגז הטבעי, ואף העמידו את המדינה תחת אילוצים שונים בניסיון להתמודד עם תוצאותיו של המונופול. כך למשל לא הושלמה קביעתה של מדיניות לפיתוח שדות גז קטנים ובינוניים, שיכולים לתרום לתחרות בענף, לא גובשה דרך פעולה למשיכת מפעילים בעלי ניסיון מקצועי מוכח ומשמעותי בתחום גילוי גז טבעי, ואף שניתנו 46 רישיונות חיפוש לשותפויות הכוללות מפעילים אחדים, רק מפעיל בעל ניסיון רב הצליח לגלות שדות גז טבעי בשטחים שבגינם קיבל רישיונות".
בדו"ח נכתב כי "הדבר מעלה ספק בדבר יכולתם של שאר המפעילים להביא לגילוי גז טבעי. כך גם נוצרה תלות יתר בהפקת גז משדה אחד, המוזרם בצינור אחד בעל קיבולת מוגבלת, והמשק נותר ללא גיבוי ויתירות באספקת גז טבעי".
על מחיר הגז, כתב המבקר: "בכל הקשור לתוכנו של המתווה חשוב להדגיש כי לנוכח קיומו של מונופול בתחום אספקת הגז הטבעי, יש לוודא שמחיר הגז יהיה תחרותי". הוא הוסיף כי "במסגרת בחינה זו, עליה לאזן בין הצורך לפתח את משק הגז לטובת כלל הציבור ובין הצורך לדאוג לאינטרס של הצרכנים ולהפחית את יוקר המחיה במדינת ישראל".
להגדלת המפה - הקליקו
"אין לראות ביזמים הפרטיים אויבים"
המבקר התייחס גם ליזמים הפרטיים, שחברותיהם גילו את הגז מול חופי ישראל והדגיש כי הביקורת אינה מופנית כלפיהם: "היזמים הפרטיים שקיבלו את רישיונות החיפוש מהמדינה ראויים להערכה על הצלחתם בקידוחים ועל ההישג שהביאו למדינה בגילוי מצבורי הגז האדירים", כתב המבקר שפירא. "אין חלילה לראות בהם 'אויבים', והם חלק בלתי נפרד וחשוב ממשק הגז ופיתוחו העתידי".
הוא הוסיף כי החובה להבטיח משק גז טבעי מאוזן מוטלת על הגופים המאסדרים ברשות המבצעת. "לנגד עיני הממשלה על זרועותיה צריכות לעמוד המטרות העיקריות האלה: יצירת ביטחון אנרגטי למדינה, יצירת תנאי תחרות, שמירה על האינטרסים של ציבור הצרכנים, הגנה על הסביבה היבשתית והימית, המשך פיתוח השדות שבהם התגלה גז ועידוד קידוחים באזורים נוספים כדי למצות את הפוטנציאל של משאב טבע זה לטובת המשק והחברה בישראל". לדבריו, "הגז הטבעי הוא אוצר טבע יקר ערך שנפל בחלקנו, ועל רשויות השלטון לפעול בשׂום שכל על מנת שמדינת ישראל תוכל לממש באופן מיטבי את כל ההזדמנויות אשר נקרות לפתחה".
משרד התשתיות והאנרגיה לא גיבש מדיניות
חלק גדול מהביקורת בדו"ח מופנה למשרד התשתיות, האנרגיה והמים על התנהלותו ב-13 השנים האחרונות. המבקר מצא בין היתר כי בשנת 2002 פסק לראשונה משרד האנרגיה מלתת רישיונות חדשים לחיפושים בים, כדי לגבש מדיניות חיפוש, אך בשנת 2007 חידש את חלוקתם בלי שנקבעה מדיניות כזו. בשנת 2012 שוב פסק המשרד מלתת רישיונות חדשים לחיפושים בים גם הפעם מאותה הסיבה. המבקר מצא כי במשרד התשתיות, האנרגיה והמים לא נמצאה תוכנית פעולה ובה פירוט הפעולות שעל המשרד ליישם בטרם יחדש את מתן הרישיונות ולוחות הזמנים לביצוען.
עוד מצא המבקר כי משרד האנרגיה לא גיבש מדיניות לקידום פיתוחם של שדות קטנים ובינוניים לרבות הגדרתם, מאפייניהם, התמריצים האפשריים - אם נדרשים ואבני דרך ליישום המדיניות. הצעדים שנקט עד כה ראשוניים בלבד.
המבקר מצא עוד כי משרד האנרגיה טרם סיים להסדיר נושאים מהותיים המשפיעים על עתידו של כלל משק הגז הטבעי, שאינם מופיעים בחוק הנפט ובחוק משק הגז הטבעי. המבקר הדגיש: "התמשכות קביעתן של הנחיות והתקנתן של תקנות משלימות מאטות את פיתוחו של משק הגז הטבעי. העדר הסדרה מלאה עלול להביא ללחצים חוזרים ונשנים על המסדירים לשנות את כללי ההסדרה. כמו כן, למרות מסקנות דו"ח בינלאומי שהזמינה יחידת הנפט המצביעות על בעיה חמורה בהסדרה ועל חסרים בחוק הנפט, אין בכוונת משרד האנרגיה לקדם תיקוני חקיקה בחוק זה".
למי נותנים שטר החזקה בשדה גז?
בביקורת נמצא עוד כי במרס אשתקד העניק משרד האנרגיה לשותפות בשדה לווייתן שטר חזקה למשך 30 שנה ששוויו מוערך בעשרות מיליארדי שקלים. "אף על פי שהמשרד כבר חתם על כמה שטרי חזקה, הוא לא גיבש נוהל לכתיבתם, לרבות רשימת גופים ומאסדרים הצריכים להשתתף בגיבוש השטר - למשל בעניין הסדרי ביטחון, שמירה על הסביבה הימית, תוכן מקומי, ושיקולי תחרות", כתב המבקר. "משרד האנרגיה לא העביר באופן שיטתי את טיוטת שטר החזקה למשרדי הממשלה ומאסדרים אחרים לקבלת הערותיהם לפני החתימה עליו וגם לא פרסם בציבור את שטרי ההחזקה הקודמים".
לא ניתן לאחסן גז כמתוכנן
היכן מאחסנים את הגז? גם בנושא זה מצא המבקר ליקויים. "מאז שנת 2009 שקל משרד האנרגיה לאחסן גז טבעי במאגר מרי B, ובד בבד בחן חלופות אחרות לאחסון גז בים וביבשה ופעל לשם כך", כתב המבקר שפירא.
אך בחודש שעבר התברר כי לא ניתן לאחסן במאגר מרי B וטרם הוקם מאגר אחסון אחר. "בהיעדר פתרון אחסון בים או ביבשה נותר שדה תמר מקור אספקת הגז היחיד, והדבר פוגע בביטחון האנרגטי של המדינה, בעת הנוכחית ובשנים הקרובות. אילוץ זה, המעצים את הצורך בפיתוח מהיר של שדות נוספים, התווסף לאילוצים שכבר עמדו לפני השותפים בעבודה הבין-משרדית, והגביר את הצורך במציאת פתרונות לטווח הקצר בסד זמנים", כתב המבקר שפירא.
נמצאו ליקויים גם ברשויות שלטון נוספות. המבקר קבע כי העדר מדיניות ממשלתית כוללת המאזנת בין האינטרס הצרכני ובין הצורך בפיתוח משק הגז הטבעי, העצים את המחלוקות המקצועיות בין רשות החשמל למשרד האנרגיה ותרם גם הוא לאי השלמת ההסדרה ולחוסר הוודאות במשק הגז הטבעי.
ועדה לפיקוח מחירים - לא מפקחת עליהם כלל
בנוסף, כתב המבקר כי הוועדה לפיקוח על המחירים - המשותפת למשרדי האוצר והאנרגיה - עקבה במשך כשנתיים אחר המחירים והרווחיות של הגז הטבעי. למרות קיומו של מונופול באספקת הגז הטבעי הוועדה לא גיבשה שיטה, לרבות קביעת פרמטרים וקריטריונים שיאפשרו לה להחליט על איזו רמת פיקוח להמליץ, ולחלופין לא העלתה את הקשיים בקבלת ההחלטה לפני השרים המופקדים על פעילותה. התוצאה, הוסיף המבקר, היא שטרם הוחלט אם ואיזו רמת פיקוח תוטל על מחיר הגז הטבעי.
המבקר ממליץ כי קודם אישורו של מתווה הגז על הממשלה לקבוע מנגנוני פיקוח ובקרה על יישומו ועל השגת יעדיו, ולהדגיש כי אם חברות הגז לא יעמדו בהתחייבויותיהן אזי הממשלה תוכל לשוב ולבחון את הנושא בהתאם לסמכותה; זאת למרות "פסקת היציבות", שבה המדינה תצהיר על כוונתה להימנע במשך עשר שנים מביצוע שינויים מהותיים בהסדרים שייקבעו.
הוא הוסיף שעל הממשלה לוודא כי כל עוד קיים מונופול באספקת הגז הטבעי, מחיר הגז יהיה תחרותי. "לשם כך עליה לבחון את הצורך בשימוש במגוון האמצעים העומדים לרשותה, ובראשם פיקוח על המחירים. במסגרת זו עליה לאזן בין הצורך לפתח את משק הגז לבין השפעת מחירי הגז על עלות ייצור החשמל ויוקר המחיה", כתב השופט בדימוס שפירא.
בסיום הדו"ח כתב המבקר: "בימים אלה מצוי משק הגז בצומת קריטי מבחינת כיוון התפתחותו. על הממשלה להשלים מהלך של קביעת מדיניות שלמה וכוללת ובהתאם לה להכין תוכנית עבודה לטווח ארוך שתכלול אבני דרך, לוחות זמנים, משימות ומנגנוני מעקב ובקרה על יישומה".
תגובות
ממשרד התשתיות האנרגיה והמים נמסר בתגובה לדו"ח: "המשרד סבור, כפי שקבע גם המבקר בדו"ח זה, כי ריבוי המאסדרים בסמכות ואף בלי סמכות, חוסר התיאום ביניהם וקבלת החלטות נקודתיות, ללא בחינת השפעותיהן על משק הגז הטבעי כולו, הם אלה אשר הגבירו את האי-ודאות והביאו לחלק ניכר מהליקויים שעליהם הצביע המבקר. במהלך השנים התערבו במשק גורמים שונים, ללא סמכות וללא נשיאה באחריות.
"על אף התערבות זו עושה המשרד, מאמצים רבים לקידום עצמאותה האנרגטית של ישראל, ומשק הגז הטבעי, הן בהיבט התשתיתי והן בהיבט הכלכלי. הוא עושה זאת במקצועיות וביעילות, שהוכיחה את עצמה בפיתוח המהיר של מאגר תמר והמקשר הימי, בהשוואה למקובל בעולם. בנוסף, ניתנו על ידי המשרד שטרי חזקה מפורטים המעגנים את אינטרס הציבור, נקבעו כללים להעברת זכויות, כונסה ועדת צמח להסדרת נושא הייצוא.
"נפרסה מערכת הולכת הגז הטבעי באורך של 500 קילומטר שחוברו אליה כל תחנות הכוח הרלוונטיות ומרבית מפעלי התעשייה הגדולים. תוך תריסר שנים, עברה המדינה מאפס ל-50 אחוז ייצור חשמל מגז טבעי - היקף גבוה בקנה מידה עולמי. המשרד הוביל לחיסכון של מעל ל-40 מיליארד שקל למשק הודות לניהולו המושכל של ענף הגז הטבעי.
"המשרד סבור כי הפתרון לליקויים שעליהם הצביע המבקר טמון בריכוז הסמכויות אצל הרגולטור המרכזי, משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים. ראוי כי מי שנושא באחריות יישא גם בסמכות. עמדתנו המקצועית וכל פעילויותינו הובאו לידיעת המבקר. לצערנו, חלק ניכר מהדברים לא בא לידי ביטוי בדו"ח. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים ימשיך לפעול במרץ לקידום הנושא לטובת המדינה ואזרחיה ייבחן את ממצאי המבקר ברצינות ובאחריות ויפעל ליישום כל הפעולות לקידום הנושא".
ממשרד האוצר נמסר בתגובה כי "המשרד פעל בשיתוף פעולה ובתיאום עם גורמי המקצוע הממשלתיים במטרה להבטיח את המשך פיתוח משק הגז בישראל תוך שמירה על האינטרס הציבורי. לעניין הפיקוח על מחירי הגז, ועדת המחירים ניהלה מספר רב של דיונים אשר בחנו את רווחיות החברות והשלכות הפיקוח על המשק. הוועדה תגבש את המלצותיה בשים לב למתווה כפי שיאושר".
מהממונה על ההגבלים נמסר בתגובה לדו"ח: "שוק הגז הוא השוק המורכב ביותר שעמו התמודדה הרשות באכיפת חוק ההגבלים. ההחלטה שלא להגיש את טיוטת הצו המוסכם לאישור בית הדין, נעשתה על רקע הטענות שהועלו בשימוע הציבורי והנתונים הנוספים שהתגבשו והתקבלו ברשות במהלך השימוע הציבורי. כל אלה הביאו את הממונה לכלל מסקנה שטיוטת הצו המוסכם לא תביא לתחרות. אגב כך התחוור לממונה כי מיעוט העשייה הממשלתית להסדרת הנושא מטיל נטל לא פרופורציונלי על כתפי הרשות, אשר נכנסה לבדה לעובי הקורה וחשפה את הכשל התחרותי הקשה בשוק הגז. ההחלטה הייתה זו שלמעשה הובילה בסופו של דבר את משרדי הממשלה לפעול יחד".
משותפויות הגז נמסר בתגובה: "דו"ח המבקר מחזק ומוכיח את הדברים שנאמרו על-ידי שותפויות הגז לאורך כל הדרך, שלפיהם ריבוי הרגולטורים וחוסר התיאום ביניהם, הסחבת הארוכה של שנים ארוכות בקבלת ההחלטות, לצד השינויים התכופים באלה שכן נתקבלו, יצרו חוסר ודאות בשוק האנרגיה המקומי. הם גם גרמו לעיכוב בפיתוח תעשיית הגז ומנעו את הגעתם של שחקנים חדשים לישראל. אנו תקווה שלאור ממצאי הדו"ח הברורים, ימשיכו משרדי הרגולציה והממשלה את שיתוף הפעולה ביניהם שהחל בחודשים האחרונים סביב מתווה הגז הקיים, ויפעלו ליצירת ודאות ויציבות בשוק האנרגיה. המשך הסחבת וחוסר התיאום יביאו לעיכובים מיותרים נוספים בפיתוח המאגרים ויסבו נזקים קשים לתעשייה המקומית ולמשק הישראלי".
לפנייה לכתב/ת 
