תקציב הביטחון: 45 מיליארד שקל ללא פיקוח

ב-34 ימי מלחמת לבנון השנייה נהרגו 156 חיילים ואזרחים. 4,000 רקטות נורו לעבר ישראל, שליש ממדינת ישראל הושבתה כמעט לחלוטין ומאות אלפי אזרחים נעקרו מבתיהם. בצה"ל נשמעו קולות בגנות קיצוצים שבוצעו בתקציב הבטחון, אך בדרג המדיני והפוליטי החלו להתעורר ולהעלות טענות שהגוף הגדול במדינה, צה"ל, אינו יעיל ולא מבוקר דיו.

למעלה מ-40 מיליארד שקל מוקצים למערכת הביטחון מדי שנה (לא כולל את המשטרה והשב"כ), כרבע מתקציב המדינה בתוספת כספי סיוע מארה"ב. סכום זה נמצא ללא מערכת פיקוח וביקורת ראויים, כמקובל במדינות מערביות, כשהעילה לכך היא שמירה על סודיות.

כאן צריך לשאול את השאלה האם קיים קשר בין גודל התקציב לאפקטיביות הצבא, או שהגיעה העת לשנות את נהלי הביקורת הלקויים על תקציב מערכת הביטחון ודרך זאת לפעול גם לשיפור איכות צה"ל? צריך לשאול גם כיצד ניתן לבדוק האם בצה"ל יודעים כיצד להקצות כספים אם המערכת אינה פתוחה לתקשורת?

למרות כל הטענות, אולמרט ופרץ מנסים כעת להעביר קיצוץ מיותר בתקציב המדינה לטובת מערכת הביטחון. ובמלים אחרות: פחות חינוך, פחות בריאות, פחות השקעה בתשתיות, פחות מלחמה בעוני - ויותר כסף לצה"ל. זאת, למרות שבשבוע שעבר הסבירו שלושה כלכלנים בכירים שקיצוץ בתקציב או העלאת מיסים עלולה לפגוע בצמיחת המשק.

גם אלי הורביץ, יו"ר טבע ואחד המנהלים המוצלחים ביותר, ביקר בחריפות לאחרונה את התנהלות משרד האוצר וטען שאסור לקצץ בתקציב המדינה, למרות הוצאות המלחמה, אלא להשתמש ברזרבות של המדינה.

פרופסור אבי בן-בסט, מנכ"ל משרד האוצר לשעבר, אומר בשיחה עם ynet כי "המלחמה בלבנון מראה שצריך לבדוק מחדש את כל ההוצאה הביטחונית. המלחמה לא מוכיחה שההוצאה הביטחונית היתה קטנה מדי. במערכת הביטחון הרי אומרים שניצלנו במלחמה רק 20% מכוחנו. לכן הטענה שהציוד לא היה מספיק אינה מתקבלת על הדעת: הרי לא ייתכן שלצה"ל לא היה אפילו 20% מהציוד הדרוש לו". 

מדוע, אם כך, יצאו חיילים לשטח בלא ציוד בסיסי, כמו מצפנים, לדוגמא? 

"אני מעריך שבניית המחסור בציוד ובמזון נובעת לא ממחסור אלא מניהול כושל של הקיים". 

ומדוע טוענים שצה"ל לא הצטייד במערכות לחימה שהיו מסייעות לו להתמודד עם המלחמה, כמו מערכות למיגון טנקים מפני טילי נ"ט ומערכות 'נאוטילוס' להגנה מפני טילים?

"ייתכן בהחלט שיש מערכות שהיה צריך לקנות ולא קנו. אני חושב שצריך לבדוק מחדש את רמתו והרכבו של תקציב הביטחון. יש להקים וועדה מיוחדת של מומחים, שתבדוק את הצרכים, המלאים ואופן ניהולם. ייתכן שנגיע למסקנה שצריך לקנות מערכות

 נוספות על הקיימות, ושיש מערכות אחרות שלא היה צורך לקנות. לדוגמא, בעידן שבו כולם מסכימים על כך שלטילים יש חלק גדול בהכרעה בקרב, האם היה צורך להצטייד בעוד ועוד טנקים, במקום לקנות פחות טנקים ולמגן אותם יותר טוב?

"אני מעריך שיש סעיפים מיותרים בתקציב. מדובר בתקציב אדיר של כ-40 מיליארד שקלים. ברור שהמטרה המשותפת לכולנו היא להבטיח ביטחון. אבל כשמערכת הביטחון באה ואומרת: רוצים ביטחון - תנו לנו עוד כסף, צריך להגיד לה, כעיקרון, אם יש צורך בעוד כסף, נשלם, אבל את תסכימי שנבדוק קודם את הצרכים. זאת צריכה להיות עסקה מסוימת: נכונות לשלם יותר תמורת נכונות לבדוק".

"אין מה לקצץ"

מנגד, אמרי טוב, העומד בראש התוכנית למחקר כלכלה וביטחון במרכז יפה אשר שימש כיועץ כלכלי למערכת הביטחון בין השנים 1988 ל-2000, מתנגד בתוקף לקיצוץ בתקציב הביטחון. לדבריו,  "כולם מסכימים היום שאין מה לקצץ בתקציב הביטחון, להיפך - ייתכן שהתקציב יוגדל השנה ב-1.8 מיליארד שקל. לדעתי יהיה צורך בהגדלת תקציב הביטחון לשנת 2007 בכמה מיליארדי שקלים וזה מוכתב מהמציאות- השאלה כיום היא לגבי תקציב 2008".

האם יש "שכבות שומן" בצבא ?

"זה לא שייך, זה בטל כרגע. יש צורך להשלים מלאים, לתקן את מה שמחייב מייד כתוצאה מהלחימה, ולכן אין מקום לקצץ בתקציב הביטחון. צריך לתת לצבא למלא מחדש תחמושות שירה ואם יהיה קיצוץ, זה פשוט לא יעבוד".

האם יש קשר בין תקציב הביטחון לתוצאות המלחמה ?

"בשנים האחרונות היה קיצוץ בתקציב ברמת התכנון, אך לא בביצוע. אין לייחס את תמונת המערכה לגודל התקציב בלבד, אלא למכלול של גורמים, כגון אי יכולת ניהול, בעיית התכוננות, היעדר בניין כוח מתאים למשימה, מחסור באימונים". 

"אין פיקוח על תקציב הבטחון"

ח"כ אורי אריאל, יו"ר סיעת האיחוד הלאומי מפד"ל, עמד בעבר בראש הוועדה לתקציב הביטחון, וועדת משנה בה חברים נציגים מוועדת הכספים וועדת חוץ וביטחון . תפקיד הוועדה, שכיום עומד בראשה צחי הנגבי, הוא לפקח על תקציב הביטחון, אך היא מורכבת ממספר מצומצם של חברי כנסת שאינם בהכרח כלכלנים והם אמורים לפקח על עשרות מיליארדי שקלים.

האם הוועדה אפקטיבית?

אורי אריאל: "אין פיקוח על תקציב הביטחון. חבר כנסת, שהיה בעבר סגן הרמטכ"ל, אמר שבזמן שירותו הצבאי הם לא היו סופרים את הוועדה ממטר. לא ברור לי מדוע משרד האוצר לא מקשיח את הפיקוח. ניסיתי להעביר מספר הצעות חוק בנושא, אך הן לא עברו".

"אין לוועדה כלים מספקים כדי לבדוק את הנתונים ולעיתים לא כל הנתונים היו מוצגים בפנינו. ישנם פרויקטים שהצבא לא חושף בפני הוועדה משיקולי שמירה על סודיות, אך במקרים אחרים הצבא אינו מדווח על העברות כספים. בתקופתי הסתייענו ב-2 יועצים כלכלים בהתנדבות, אך זה לא מספק בהיקפים הכספיים הנידונים ומורכבותם".

במה שונה הפיקוח על הוצאות הביטחון משאר משרדי הממשלה?

"החוק מאפשר למערכת הביטחון להעביר עד 100 מיליון שקל ללא אישור, אלא רק להודיע בדיעבד וזה עניין של נוחות, סתם נוחות, במקום להביא לוועדה שתהיה ביקורת. וזה מצב בלתי נסבל. כל משרד ממשלתי היה רוצה להתנהל כך. זה פי 50 יותר ממה ששאר משרדי הממשלה יכולים להעביר, סכומים של עד 1.9 מיליון שקל בהליך כזה. אם נניח עושים את זה 10 פעמים בשנה, אז מדובר במיליארד שקל ללא שום פיקוח".

האם יש קשר בין תקציב הביטחון לתוצאות המלחמה ?

אורי אריאל: "בסך הכל לא היה שינוי מהותי בתקציב הביטחון בשנים האחרונות ואם היה קיצוץ, זה לא יכול לשמש בשום פנים הסבר למה לא היו אפודים, כי המחיר הוא שולי לתקציב הביטחון. זה שלא הגיעו מים ללוחמים זה קשור לתקציב? או שלא הביאו אוכל 4 ימים? או שלא נתנו כדורי 5.56 מ"מ? אין לזה קשר. כמה עולה מימיה - 10 שקלים? למשרד הביטחון ולצה"ל יש תקציב אדיר והוא צריך להחליט בתוכו על סדרי עדיפויות. אילו תירוצים שלא יעברו וועידת חקירה. הכשל הוא תודעתי במחשבה שחיל האוויר יכול לנצח ושאירוע כזה לא יכול לקרות ולכן לא מתכוננים אליו במודיעין ובאימונים".

גם וועדת רובינשטיין לבדיקת הפיקוח הפרלמנטרי על מערכת הביטחון הסיקה

בשנת 2004 שאין לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת סמכויות וכלים לפקח על הצבא ומערכת הביטחון. ח"כ מיכאל איתן טען בזמנו, כי "אין להעלות על הדעת שהעברות תקציביות מסעיף לסעיף בהיקפים של עשרות מליוני שקלים יעברו ללא בקרה פרלמנטרית". הוא הציע לקבוע סכום גג שלא יעלה על חמישה מיליון שקלים.

סמדר אלחנני, היועצת הכלכלית של וועדת הכספים, טוענת היום שלמערכת הביטחון לא חסר כסף ומתנגדת לקיצוץ המוצע על ידי משרד האוצר. לדבריה אם רוצים לקצץ 1.7 מיליארד שקל, אז יש צורך לפרט לאן יופנה הכסף.

אלחנני טוענת, כי "יש צורך במתן סמכות לוועדות הכנסת הרלוונטיות לפקח על הצבא איך לחלק את הכסף כדי שהן לא ישמשו כחותמת גומי. ייתכן שחשיפת אופן חלוקת הכסף היתה מונעת מקרים של מחסור באמצעים לראיית לילה, אפודי מגן וכולי לעומת פרוייקטים שאולי הם מגלומנים.

במשרד האוצר מציעים אמנם לקצץ בתקציב המדינה לטובת תקציב הביטחון, אך דורשים שתקציב הבטחון יפוקח וינוצל באופן נכון. מהאוצר נמסר, כי "יש צורך ביתר שקיפות בתקציב הביטחון והגברת הפיקוח מצד הכנסת".

על פי נתוני משרד האוצר, לתקציב הביטחון שלושה יעדים: התעצמות, מוכנות ופעילות שוטפת. סך כול תקציב הביטחון לשנת 2006 (לפני המלחמה) הוא 45.919 מיליארד שקל. שיעור תקציב הביטחון מהתמ"ג גבוה בישראל פי 3 ויותר מאשר במדינות המערב. מדי שנה התקציב בפועל גבוה מהמתוכנן בגלל החלטות נוכח המציאות הבטחונית: ההתנתקות מעזה, בניית גדר הפרדה וכיום המלחמה.

נקודות לבחינת יעילות הצבא

• כוח אדם: תנאי השכר ובמיוחד הפנסיה של משרתי הקבע טובים לעין שיעור מאשר במגזר הפרטי, ומהווים אחוז ניכר מתקציב משרד הביטחון. כמו-כן, יש לבחון את ישומה של וועדת בן-בסט לקיצור השירות הצבאי ואת תוכנית האוצר לצימצום מספר משרתי הקבע.
  

• בקרה והפקת לקחים מפרוייקטים מגלומנים לפיתוח נשק שירדו לטמיון ורכישות של מערכות נשק יקרות.
  
  

• צה"ל מחזיק בעתודות קרקע יקרות ועד כה סוכם סופית על פינויים של כ-40 מחנות צה"ל, אך כדאי לבחון איחוד בסיסים ובניית תוכנית לטווח ארוך לפריסת בסיסי צה"ל ברחבי הארץ משיקולים כלכליים ובטחוניים. 
  

  
  

• משרד הביטחון וצה"ל מחזיקים בנציגויות בחו"ל בעלות של 190 מיליון שקל על אף השינויים במתכונת הרכש ובמסלולי ההרכשה.
  

• כפילויות תפקידים ושירותים בין משרד הביטחון לצה"ל ובין היחידות השונות בצה"ל.
  

• מקרים רבים של גניבות והשחתת ציוד, החל בגניבת ציוד משרדי וכלה בהשחתת ציוד אלקטרוני יקר. 
  

• שיפור מערך ביקורת הפנים בצה"ל והעברת הביקורת במקרים מסוימים לגורמים אזרחי. 
  

  
  

• חלק מתורת הלחימה של צה"ל הוא צבא יבשה סדיר קטן וכח מילואים גדול. מדוע אם צה"ל הסתמך בכל המלחמות על המילואים אין משקיעים בשנים האחרונות באימונים של חיילי מילואים, אלא מזמנים אותם לתעסוקה מבצעית.
  
  

• שיפור איכות הקצינים והטמעת מתודולוגיות ניהול חדשות.  

  
  

• חוזה עם צה"ל היא משאת נפשו של כל עסק במדינה ונראה שכדאי להגביר את הפיקוח על זכייה במכרזים לאספקת ציוד ומתן שירותים לצה"ל.
  

ממשרד הביטחון נמסר, כי  "סוגיית תקציב הביטחון הנה סוגייה מורכבת הראוייה לשיחה מעמיקה, אלא שלא בעיתוי הנוכחי. שכרם של אנשי הקבע נקבע בתיאום עם הממונה על השכר במשרד האוצר ומערכת הבטחון לא משנה דבר בתנאי השכר שלא באישורו. לתקציב הביטחון ישנם מספר מעגלי בקרה: בקרה של מבקר מערכת הביטחון, בקרה של מו"פת (אמ"ש) בקורת ומעקב בכפוף לסגן הרמטכל, בקרה של הכנסת, בקרה של האוצר ובקרה של מבקר המדינה". 

•  השתתף בהכנת הכתבה: תני גולדשטיין