לפצל ולחזק
היועץ המשפטי לממשלה הוא חיה היברידית שלא חיה בשלום עם עצמה. התפקיד הפך בלתי אפשרי וחלוקתו מתחייבת
נתאר לעצמנו שתפקידי התובע הראשי והיועץ המשפטי לממשלה היו נפרדים מקום המדינה ועד היום. התובע הכללי היה ממונה עליון ועצמאי על מערכת התביעה, הכללית והמנחה המקצועי של מערכת אכיפת החוק הפלילי. היתה לו הסמכות העליונה לקבוע את מדיניות התביעה, להורות על חקירות ועל העמדה לדין בכלל, ושל אישי ציבור בפרט, והוא היה ממונה על ניהול עשרות אלפי המשפטים הפליליים המתנהלים בכל עת.
היועץ המשפטי לממשלה היה הממונה העליון על קביעת העמדה המשפטית של הממשלה ורשויותיה, אחראי על אכיפת הדין המינהלי והאזרחי בפעולותיה, ועל הגנה עליה מפני תקיפה משפטית. בתפקידו הוא היה משתתף בחלק מישיבות הממשלה, מלווה תהליכי קבלת החלטות, קובע את המסגרת החוקית של פעולות הממשלה באופן יומיומי, ומתמודד עם טענות פנימיות וחיצוניות של חוקיות ושל תקינות, שותף לקביעת סטנדרט התנהגות רצוי ולהתמודדות עם הפער בין חובה משפטית לחובה ציבורית של הרשות המבצעת על ענפיה הרבים ושל בכיריה.
כל אחד משני ממלאי התפקידים הבכירים היה משפטן בכיר ומנוסה מהשורה הראשונה, הכשיר להיות שופט בית המשפט העליון.
במצב זה, האם היה מישהו מעלה על דעתו לאחד את התפקידים?! או להציע שהיועץ המשפטי של הממשלה, שהוא חלק ממנגנון קבלת ההחלטות שלה, יהיה גם ממונה על הנושא הרחב מני ים של אכיפת הדין הפלילי ובכלל זה על חקירות והעמדות לדין של אישי ציבור בדרגים שונים, ובהם בכירי הרשות המבצעת?
אין מדינה שבה מסורות הסמכויות הנרחבות של שני תפקידים נפרדים אלה בידיו של אדם אחד. התפקיד המשולב לכוד בבלבול בין כובעים שונים, בין תכליות שונות, ובין אתוסים שונים של שירות ציבורי, והוא יוצר ניגודי עניינים ומכשולים של אמון ונאמנות.
תפקידו של תובע כללי הוא להתבונן על מציאות החיים מבחוץ, ובאמצעות מערכות אכיפת החוק, לבחון את הפתולוגיה שלה, את החריגה מהנורמה, את העבריינות - ולטפל בה. בהתייחסו לכל מערכות החיים האזרחיים, ובהן גם למסדרונות השלטון – בוחן התובע הכללי היכן מצויה מורסה עבריינית שיש לטפל בה. והטיפול הוא אחיד: חקירה, גיבוש ראיות לכאורה, וכשהן נמצאות – העמדה לדין פלילי (או אמצעי פחוּת כמו דין משמעתי, כופר וכיו"ב).
תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה הוא להבנות את המסגרת המשפטית לפעולתה. הוא לא עוסק בפתולוגיה, אלא דווקא בפעילות הבריאה של המערכת. כרופא הוא אינו מטפל בחולה, אלא מנחה את הבריאים איך לשמור על בריאותם. חובתו היסודית של היועץ המשפטי לממשלה היא להזדהות עם הפעולה של הרשות המבצעת, ולאפשר אותה כל עוד אינה חורגת מן הנורמה. יותר מכך: הגבול שהוא צריך להתוות לרשות המבצעת אינו גבולו החד (והרחוק) של המשפט הפלילי. היועץ המשפטי לממשלה צריך לשים גדר הרבה לפני האיסור הפלילי – עליו להצביע על החובות האזרחיות והמינהליות המונעות מן הממשלה לעשות פעולה או מחייבות אותה לעשותה.
כך מחלישים את היועץ
עירוב התפקידים, שנתפס בטעות כחיזוקו של היועץ המשפטי, דווקא מחליש אותו עד מאוד. במצב היום, האתוס של התובע הכללי נוטה להשתלט על התפקיד. כך, הופך היועץ משוּתף המאפשר את פעולתה התקינה של הממשלה, לעומד בשער שנדרש לבלום אותה מתוך חשש לאי-חוקיות. כך נוצר בלבול מתמשך בין חריגה מנורמה אזרחית, לעבירה פלילית. שכן אותו פה אוסר גם פעולה שלטונית בריאה ביסודה שחורגת מנורמה מינהלית, אך גם פעולה עבריינית שאין ביסודה תכלית לגיטימית.יותר מכך: במקום אמון ורצון טבעי להסתייע ביועץ המשפטי בקבלת החלטות, נולד חשש ממנו כגורם מוקיע ומעמיד לדין. עירוב התפקידים יוצר ניכור בין הממשלה והאורגנים הבכירים שלה ליועץ המשפטי שלה. קשה להעלות על הדעת תקלה חמורה מכך לשלטון ולשלטון החוק, וברור שבמצב זה קשים מאוד חייו של היועץ המשפטי לממשלה, ונחלשת מאוד יכולתו להשפיע על פעולת הרשות המבצעת.
בידי היועץ המשפטי לממשלה יש להותיר את הפונקציות הדרושות למילוי תפקידו. כך, צריכה להישמר בשליטתו הישירה ההגנה על הרשות המבצעת בבתי המשפט בתחום המינהלי (מחלקת בגצי"ם) ובתחום האזרחי (שאת הייצוג בו אפשר להפריט או להעביר לפרקליטות). הוא צריך להוביל את אגף החקיקה, את הטיפול במשפט הבינלאומי. יש להעניק לו מעמד במינוי יועצים משפטיים למשרדי הממשלה ולכל הפחות במקרה של העברתם מתפקיד לפני סיום כהונה.
האם הגדרה כזו של היועץ המשפטי לממשלה מחלישה את התפקיד? ההיפך: בכך שהיא משחררת אותו מאחריות ישירה לאכיפת החוק הפלילי היא מחזקת אותו במילוי תפקידו המרכזי ונותנת בידיו חופש פעולה מקצועי רב יותר.
הוויכוח הציבורי המתמשך בשאלות אלו אינו מקרי: היועץ המשפטי לממשלה הוא חיה היברידית שאינה יכולה לחיות בשלום עם עצמה. התפקיד הפך לבלתי אפשרי, רצוף מכשולים ודילמות בלתי פתירות.
הציבור לא נשכר מכך, ושלטון החוק לא נשכר מכך. הפרדה בין שני התפקידים תחזק את האתוס הנפרד של כל אחד מהם, תשפר את תהליך קבלת ההחלטות של כל נושא תפקיד, תיצור דינמיקה חדשה וטובה יותר בין הרשות המבצעת ליועץ המשפטי העליון שלה, ותגביר את האמון בחוק ובשלטון.
דרור ארד-אילון, עורך דין
לפנייה לכתב/ת 
