שינוי הכרחי בייעוץ המשפטי לממשלה

משהו לא טוב מתרחש בדיון הציבורי בהצעות לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, ליועץ משפטי ומייצג לממשלה מצד אחד, ולתובע כללי מצד שני.

מתנגדי ההצעות גורסים כי מוסד היועץ ייחלש והדבר יזיק למאבק בשחיתות ולשלטון החוק. תומכיהן אומרים כי המצב בישראל לוקה בניגוד עניינים, המחבל ביכולתו של היועץ למלא היטב כל אחד מתפקידיו החשובים, כולל אמינות חקירה והעמדה לדין של בכירי שלטון.

שניהם צודקים במקצת. אך הצורה בה מתנהל הדיון עלולה לגרום למלחמת "בני אור בבני חושך", והמצב יישאר בעינו. לפיכך, יש לבחון בצורה מפוכחת את הצורה בה מתנהל כיום השירות המשפטי הציבורי, שבראשו היועץ.

תפקידו של היועץ המשפטי היום כולל אחריות לארבעה תחומים:

• תביעה כללית (כולל לגבי נבחרי ציבור ואנשי ציבור)
• ייעוץ משפטי לרשויות
• ייצוג המדינה בבתי המשפט
• הגנה על האינטרס הציבורי.
  

בראשון ובאחרון נדרשת עצמאות מהשלטון. בשני המרכזיים נדרש ליווי מקצועי, אמין ומהימן שיאפשר לרשויות המדינה למלא את תפקידן במסגרת החוק, על פי תפישתן הן את המדיניות הראויה, ומתוך הבנה כי מבחנן העיקרי הוא אלקטוראלי-פוליטי ולא משפטי.

איזון עדין בין דרג מדיני למקצועי

בארצות שבהן מרוכזות כל הסמכויות האלה בידי אחד, האטורני ג'נרל, ממלא התפקיד הוא אישיות פוליטית, בעלת אחריות מיניסטריאלית בלבד לתפקיד. הוא בא עם הממשלה והולך עימה. יחסיו עם הדרגים המקצועיים שמתחתיו מורכבים, ומשתנים על פי טיב התפקיד שממלאת המחלקה הנדונה.

שליטתו המהותית כמעט אינה קיימת בהכרעות ספציפיות על העמדה לדין, משמע: הוא אינו זה שמכריע אם להעמיד לדין בכירי ממשל. הוא אחראי לקביעת מדיניות תביעה אולם לא לחקירות או החלטות ספציפיות. אולם הנחייתו מחייבת בהקשרים של ייעוץ ושל ייצוג, כשנטייתו היא לכבד את השיקול המקצועי של הצוות המשפטי שלו.

האטורני ג'נרל רוצה לקדם את הממשלה במסגרת החוק, ולכן יקבל בדרך כלל את עצותיהם המשפטיות של צוותו המקצועי. יועצים משפטיים "נמוכים" יותר רשאים להגן על העניין הציבורי גם נגד הממשלה – אולם אז מתנהל דיון בבית המשפט, ומול עמדת היועץ המשפטי ניתן למדינה ייצוג מלא ומכובד, מבלי להניח שעצם העובדה שהיועץ המשפטי בחר לייצג אינטרס ציבורי נוגד, פועלת לרעת המדינה.

חקירה והעמדה לדין של בכירי שלטון מכהנים נתפסת כבעייתית הן על ידי תומכי הפיצול והן על ידי מתנגדיו, וזהו נושא סבוך בכל מערכת משפט. אך היכולת למצות את הדין ולהילחם בשחיתות נגד ראשי השלטון, אינה מבוססת על עצמאותו של ראש התביעה הכללית. זה עניין של אתוס יותר מאשר של פיצול סמכויות.

איך יחקור רשות שהוא מייעץ לה?

במצב הנהוג אצלנו, מעבר לחשש כי מי שמקורב אצל הרשות ומייעץ לה יתקשה בחקירתה או בהעמדה לדין, קיים חשש רציני שבשל הצורך להיראות עצמאי לא יוכל היועץ המשפטי לייעץ לממשלה על מנת לסייע לה לממש את מטרותיה במסגרת החוק, וגם לא לייצג אותה כראוי כשמדיניותה נתקפת בבית המשפט.

הוא אינו רק מייעץ אלא רשאי להגיש חוות דעת לממשלה ללא שביקשה זאת, וחוות דעת זו אמורה לחייב אותה, עוד קודם להכרעת בית המשפט שפעולתה המתוכננת אינה חוקית.

ועדת שמגר עמדה על תקלות אלה, וחבריה סברו כי הדרך הנכונה לטיפול בהן אינה חלוקת האחריות העליונה על השירות המשפטי לכמה ממלאי תפקידים. היא חששה כי פיצול כזה בצמרת עלול ליצור בעיות ומאבקי כוח מיותרים.

יש קשר בין התפקידים השונים של הייעוץ המשפטי, וכאמור כולם מצויים באחריות החוקתית של הממשלה. מצב שבו יש חלוקה ממשית של סמכויות בין שני קודקודים שווי דרג, עלול ליצור תחרות וסירבול ואף כפילויות וחוסר עקיבות במערכת.

יחד עם זאת, המליצה הוועדה כי ייעשו מאמצים למתן את המתחים הפנימיים. כך למשל היא חזרה על קביעת ועדת אגרנט כי הסמכות האחרונה להחליט בשאלת מדיניות היא של הממשלה, ועצתו של היועץ המשפטי, שיינתן לה כמובן המשקל הראוי, אינה מחייבת אותה. 

אלא שהתקלות אותן זיהתה ועדת שמגר, לא רק שלא תוקנו, אלא אף התקבעו והחריפו. תרמו לכך פסיקות לא זהירות של בית המשפט והתבטאויות לא שקולות של משפטנים בכירים אחרים. התוצאה היא כי יש לנו שירות משפטי מקצועי ומרשים, אך עבודתו משתבשת בשל ליקויים בתפישה וביישום של עקרונות יסוד.

עדיף לנסות לתקן את המצב בלי פיצול של תפקיד היועץ המשפטי עצמו. אולם, אם לא תהיה הבהרה והבנה של הבעיות האמיתיות במצב הקיים, וחיפוש מיידי ודחוף אחרי מנגנוני תיקון מתאימים – ייתכן שלא יהיה מנוס משינוי מבני רדיקלי, על כל סכנותיו. תחילתה של שנה חדשה היא הזדמנות טובה לבחון את הקיים בנפש חפצה ולתקנו. לא לדבוק בקיים מקום שהוא לקוי – אבל גם לא לשפוך את התינוק יחד עם מי האמבטיה העכורים.