המבקר: המ"מ מעכבת בניית מלונות עקב מחלוקות

הדו"ח השנתי ה-62  של מבקר המדינה, השופט מיכאל לינדנשטראוס, שמתפרסם היום (ג'), מצביע על מספר ליקויים הקשורים למשרד התיירות ופועלו בשנה החולפת (2011).

כך, למשל, מצא המבקר כי משרד התיירות לא גיבש תכנית אסטרטגית ותכנית חומש לאתרי התיירות המרכזיים בארץ; קיים עיכוב באישרור הסכמי תעופה בילטרליים שיובילו להוספת טיסות למגוון יעדים; במשך שנים נעשה שימוש במבנים שיועדו למלונאות, החורג מהייעוד המקורי של הקרקע; ביורוקרטיה בין משרדים ממשלתיים, לרבות משרד התיירות, מעכבת בניית מלונות עתידיים והחלטות הממשלה לעניין הקמת שדה תעופה משלים לנמל התעופה בן גוריון אינן מיושמות.

עוד בערוץ התיירות:

• 70 ד' לאיסטנבול. המבצע שיחזיר אתכם לטורקיה?
• "פגשתי את רוצח משפחתי והסתכלתי לו בעיניים"
• חופשה משכרת: 7 צימרים שיש בהם יקבים
  

משרד התיירות - שוּנה ייעודם של מבנים שיועדו למלונאות

משרד המבקר בדק בחודשים ינואר עד ספטמבר 2011 את פעולות הממשלה לקידום התיירות הנכנסת לישראל. לפי תחזיות משרד התיירות, בשנת 2015 צפויים להגיע לישראל כ-5 מיליון מבקרים. תחזית זו מחייבת את התאמת תשתית התעופה לגידול הצפוי בתנועת הנוסעים, התאמת תשתית חדרי המלון בארץ וכן התאמת התשתיות הפיזיות והשירותים שבהם משתמשים התיירים במהלך ביקורם בארץ, תוך ראייה אסטרטגית ותכנון ארוך טווח.

• לקריאת הפרק בדו"ח על משרד התיירות - לחצו כאן
  

1. כדי להתאים את תשתיות התעופה לגידול הצפוי בתיירות נדרשים הסכמים בילטרליים. הליך אשרור הסכמי תעופה בילטרליים אורך בחלק מהמקרים זמן ממושך (חודשים ואף שנים). משרד המשפטים, משרד החוץ ומשרד התחבורה חלוקים ביניהם בדבר האפשרות ליישם באופן מידי הסכמי תעופה בילטרליים. רק במהלך הביקורת החלו משרדי הממשלה הנוגעים בדבר לגבש הסכמה עקרונית בדבר אשרור הסכמים שהחלו ביישומם עוד לפני השלמת הליך האשרור וכן לגבי תיקון הסכמים קיימים. בכל הנוגע להסכמים חדשים, יישומם נדחה עד סיום ההליכים הפורמליים לאשרורם, הליך שלפי ניסיון העבר עלול להימשך כמה חודשים ואפילו שנים, ובכך לעכב הוספת טיסות למגוון יעדים.

2. בשל מחלוקת בין משרדי הממשלה - ובהם משרד התחבורה, משרד הביטחון, משרד הפנים, משרד האוצר, משרד התיירות והמשרד להגנת הסביבה - החלטות הממשלה לעניין הקמת שדה תעופה משלים לנמל התעופה בן גוריון אינן מיושמות. צוותי היגוי שהוקמו במשך השנים לא הביאו לקידום תכנונו והקמתו של שדה תעופה בין-לאומי משלים ולא הגיעו להסכמות לגבי מקומו המועדף. העיכוב עלול לפגוע בטווח הארוך בתשתית התעופתית של ישראל ובתנועת התיירות הנכנסת למדינה.

3. משרד התיירות לא גיבש תכנית אסטרטגית, ותכנית חומש לאתרי התיירות המרכזיים, לרבות תכנית למימון ולתחזוקה של כמה פרויקטים בראייה אזורית.

4. משרד התיירות ומשרד האוצר חלוקים ביניהם בדבר הצורך במעורבות ממשלתית לשם עידוד בניית בתי מלון בשנים הקרובות, בשל גישות שונות ואי-הסכמה לגבי נתונים ותחזיות. משרד התיירות לא הביא את המחלוקת להכרעת הממשלה.

סכסוכים ומחלוקות מעכבים בניית מלונות בארץ. מלון באילת

5. במקרים שונים נעשה במשך שנים שימוש במבנים שיועדו למלונאות החורג מהייעוד המקורי של הקרקע, לאחר קבלת אישור חורג לכך מהרשויות המוסמכות. כך נגרעו ממצבת הקרקעות לייעוד מלונאי קרקעות אשר יכלו לשמש כפתרונות אפשריים בטווח הקצר והבינוני למחסור בחדרי מלון.

6. משרד האוצר ומשרד התיירות לא מיצו את בדיקת ההיתכנות של רשת ביטחון או של כל חלופה אחרת כדי להעניק ליזמים את רמת הוודאות הדרושה להם, לצורך החשת בנייתם של חדרי מלון.

7. נמצא כי יש חסמים ביורוקרטיים וקשיים סטטוטוריים הניצבים בפני יזמים פוטנציאלים בתחום התיירות, על אף ניסיונות מקומיים מצד רשויות מקומיות אחדות ומשרד התיירות להסרתם.

8. משרד התיירות לא יזם בחינה מחודשת של לשכות המידע שהוא מפעיל, שמטרתה לזהות צרכים נוספים וחדשים של התיירים, המחייבים שינוי במתן השירות בלשכות, בייחוד לאור הגידול במספר התיירים שחל בשנים האחרונות ושהמשרד צופה כי יחול גם בשנים הקרובות.

הגידול בתיירים מצריך שינוי בלשכות המידע (צילום: Shutterstock)

במסגרת זו על משרדי הממשלה, ובראשם משרד התיירות ומשרד האוצר, להסיר את החסמים המונעים את הקמתם ואת הרחבת מספרם של חדרי מלון, ולפעול במקרים שבהם נדרשת מעורבות ממשלתית. בד בבד, עליהם לשמור על עתודות קרקע המיועדות למלונאות. כמו כן, על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובראשם משרד התחבורה, לקדם את הקמת שדה תעופה משלים ולהסיר מגבלות על ענף התעופה כדי שלא לעכב את תנועת התיירים לארץ. על משרד התיירות לבחון גם כיצד לרתום את המגזר העסקי כדי ליצור מחויבות לאומית וכדי למקסם את התועלת הגלומה בתיירות הנכנסת למשק הישראלי.

חמ"ת - העסיקה יועצים חיצוניים בניגוד לחוק

ביקורת נוספת נוקב המבקר בכל הנוגע לחמ"ת - החברה הממשלתית לתיירות - בהקשר של העסקת יועצים. חמ"ת משמשת זרוע ביצוע של משרד התיירות לפיתוח תשתיות תיירות. לצורך ביצוע פעילותה מסתייעת החברה בשירותים של קבלנים ובעלי מקצוע מומחים, לרבות מומחים בתחומי התכנון, ההנדסה, הפיקוח וניהול פרויקטים.

הבדיקה בחמ"ת נערכה בחודשים אפריל עד יולי 2011, ובה נבדקו ההתקשרויות עם שני יועצים חיצוניים: יועץ הנדסי ויועצת חוזי תכנון, וכן נבדקה העסקת עובדים לשעבר של החברה כיועצים חיצוניים בשנים 2007-2010.

• לקריאת הפרק בדו"ח על חמ"ת - לחצו כאן
  

להלן עיקרי הממצאים:

1. החברה העסיקה שנים רבות יועץ הנדסי; במהלך השנים לא בוצעו ההליכים הנדרשים לבחירתו על פי חוק חובת המכרזים והתקנות על פיו.

2. השכר ששילמה החברה ליועץ ההנדסי וליועצת החוזים חרג מתעריפי החשב הכללי המרביים הרלוונטיים, שאותם אימצה החברה בנהליה. סך החריגה בשכר היה 564,000 ש"ח, שהם כ-37% מהשכר ששולם ליועצים אלו בשנים 2007-2010.

3. בשנת 2007 אישר דירקטוריון החברה מבנה ארגוני ותהליך שינוי ארגוני אשר הוצע על ידי יועץ ארגוני. השינויים היו אמורים, בין השאר, לחסוך לחברה את הצורך בשירותיהם של היועץ ההנדסי ויועצת החוזים. אף שהחברה ביצעה שינויים לפי המלצת היועץ הארגוני ובכללם קליטת עובדים חדשים והקמת אגף פיתוח, היא המשיכה, עד מועד סיום הביקורת (יולי 2011), להעסיק את שני היועצים הללו.

שכר היועצים חרג מהתעריף (צילום אילוסטרציה: Shutterstock)

4. החברה העסיקה במהלך השנים 2007-2010 שבעה עובדי חברה לשעבר כיועצים חיצוניים בתחומים שונים, ההתקשרות עמם בוצעה בניגוד לדרישות החוק והתקנות על פיו. חמישה מהם הועסקו אף שפרשו פרישה מוקדמת בתנאים מועדפים, זאת בניגוד למדיניות רשות החברות הממשלתיות. חמישה עובדי חברה לשעבר הועסקו מיד עם סיום העסקתם בחברה.

סיכום והמלצות

החברה היא זרוע לביצוע פרויקטים של משרד התיירות וככזו עליה להקפיד על נורמות של מינהל תקין, תחרותיות ושוויוניות. על החברה לקיים הליך בחירה תקין לכל היועצים ולהימנע מהעדפת העסקת עובדים לשעבר, על מנת למנוע פתיחת פתח לעקיפת תנאי ההעסקה הנהוגים בשירות המדינה. על החברה לבחון את נחיצותם של היועץ ההנדסי ויועצת החוזים ולבדוק אם באפשרותה להתייעל ולנצל את משאביה הפנימיים לביצוע פעילותה.

ביה"ס למלונאות תדמור: התקשר עם יזם פרטי ללא מכרז

בית הספר המרכזי למלונאות בע"מ הוא חברה ממשלתית שהוקמה בשנת 1961. המדינה מחזיקה בכ-68% ממניות תדמור, והיתר מוחזקות בידי התאחדות המלונות. החברה מפעילה תיכון המכשיר נוער בתחום אומנות הבישול, בית ספר למבוגרים להכשרה מקצועית ובית מלון. בד בבד עם החלטת הממשלה להפרטת החברה בשנת 2005, מצבה הכספי, הניהולי ומצב התשתיות של החברה בשנים האחרונות הלך והתדרדר.

בחודשים מרס 2011 עד ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את הפעילות של תדמור ושל שלושה גופי ממשלה שיש להם נגיעה לפעילותו. הבדיקה נעשתה במשרד התיירות; במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה ובמשרד האוצר: ברשות החברות הממשלתיות, במינהל נכסי הדיור הממשלתי ובאגף התקציבים.

• לקריאת הפרק בדו"ח על תדמור - לחצו כאן
  

להלן עיקרי הממצאים:

1. בספטמבר 2005 החליטה ועדת השרים לענייני הפרטה להפריט את תדמור. משרד התיירות, הממונה על תדמור, לא פעל בהתאם להחלטת הממשלה - הוא שינה את עמדתו בנוגע להפרטה בשנים מסוימות, ולחלופין התנה את יישום ההחלטה בתנאים חדשים שלא הוזכרו בהחלטת הממשלה או השהה את יישום ההחלטה כדי שיוכל ללמוד את הנושא. במועד סיום הביקורת טרם יצאה ההפרטה אל הפועל.

2. החברה התקשרה עם יזם פרטי לביצוע מיזם להכשרת ברמנים בלא שביקשה את אישור הממשלה לכך, כנדרש לפי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975. החברה לא חתמה עם היזם על הסכם התקשרות. מבקר הפנים חשף טעויות בניהול ספרי החשבונות של תדמור העוסקים במיזם. הדירקטוריון ונציגי הרשות, המשמשים משקיפים בדירקטוריון, הסתפקו בדיווחי ההנהלה ולא יזמו בדיקה של המיזם, אף שמדובר במיזם מהותי מבחינת החברה.

3. נמצא כי תדמור לא פעל לפי הנחיית היועץ המשפטי שלו, ולפיה התקשרויות בסכום של מעל 200,000 ש"ח יבוצעו באמצעות מכרז. עוד נמצא כי הרשות המליצה "לערוך נוהל של חובת ניהול מכרזים" אך לא עמדה על כך שתיושם המלצה זו. גם דירקטוריון החברה לא הקפיד על כך שתדמור תיישם את הנחיית היועץ המשפטי ואת המלצת הרשות.

ביה"ס המכשיר נוער בענף התיירות. תלמידים בתדמור (צילום: יעל גרטי)

4. אף שתדמור מקיים קורסים עסקיים, הוא החל לתמחר את חלקם רק בשנת 2011 וחלק מהותי מהם אינו מתומחר כלל. כמו כן, תדמור לא מנצל באופן מיטבי את תשתיות החברה ובהן המלון, התיכון והמטבחים, דבר התורם למצבו הכספי הירוד.

5. חלק מהביקורות בתדמור לוקות בחסר ואינן מספקות מענה לסיכונים הרבים הגלומים בתחום פעילותו. למשל, תדמור פועל ללא נהלים מקיפים. החתימה על הדוחות הכספיים לשנים 2009 ו-2010 התעכבה, ורואה חשבון מבקר נמנע ממתן חוות דעת בנושא הדוחות הכספיים בשנים אלו. עוד נמצא כי המבנה הארגוני של תדמור אינו עולה בקנה אחד עם מגוון פעילויותיו ועם מספר המועסקים בו, ההפרדה בין תפקידיהם השונים של עובדים בתדמור לוקה בחסר, לא מבוצע שרשור חתימות ומערכת המחשוב בו ישנה ואינה עונה על צורכי החברה.

6. דירקטוריון החברה פעל ללא יו"ר משנת 2003 ועד ינואר 2012, דבר שפגע בתפקודו של הדירקטוריון ובניהול החברה. משרדי התיירות והאוצר לא עשו די מאמצים למנות יו"ר. נוסף על כך, משנת 2009 הדירקטוריון ייחד את מרב זמנו לעניינים שוטפים ולטיפול בחילופי ההנהלה ולא עסק בקביעת המדיניות הכללית של החברה ובתכניות פעולה לטווח הקצר ולטווח הארוך.

7. אף כי משרד התיירות הוא המשרד הממונה על תדמור, נמצא כי למשרד התיירות היה קשר רופף בלבד עם תדמור, וכי מטרותיו ויעדיו לשנים 2008-2011 בתחומים שבהם פועל תדמור הוגדרו הגדרה רחבה ולא התייחסו באופן ספציפי למטרותיו של תדמור.

8. נמצאו ליקויים בהתקשרות של משרד התמ"ת עם תדמור, ובכלל זה נמצא כי אף שתקופת המכרז הקודם להכשרה מקצועית הסתיימה בסוף אוגוסט 2011, משרד התמ"ת לא נערך לכך מבעוד מועד ולא פרסם מכרז חדש. באוקטובר 2011 משרד התמ"ת חתם עם תדמור על הסכם הארכה לשנה נוספת.

9. מבני תדמור, שבבעלות המדינה, לא שופצו באופן יסודי משנת 1961, ויש בהם בעיות בטיחות שלא טופלו, אף שמשרד התיירות ומשרד האוצר ערים לבעיות האמורות.

סיכום והמלצות

במועד סיום הביקורת, כשש שנים לאחר שהוחלט להפריט את החברה, טרם בוצעה ההפרטה. הביקורת העלתה ליקויים מהותיים בניהול ובתפקוד של תדמור - הדירקטוריון שאמור להוביל אותה ולפקח על פעילותה אינו מתפקד כנדרש ופעל ללא יו"ר שנים רבות. משרד התיירות פועל שלא לפי החלטת ההפרטה ובד בבד אינו עושה דבר לביטולה, ואף אינו משקיע מאמצים ומשאבים מתאימים כדי לפתח את החברה ולחלצה מהמשבר שנקלעה אליו. גם תהליכי הפיקוח והבקרה של הרשות בעניין תדמור לא היו אפקטיביים דיים ולא תמיד הביאו לפתרון הבעיות שהתגלו.

סדרי הבקרה בחברה לוקים בחסר וחושפים אותה לסיכונים. נוכח הליקויים נמנע רואה החשבון מלחוות דעתו על הדוחות הכספיים לשנים 2009 ו-2010. על הדירקטוריון והנהלת החברה לנקוט ללא דיחוי את הצעדים המתחייבים כדי להבטיח שיתוקנו הליקויים שבגינם נמנע רואה החשבון מלחוות דעתו על הדוחות הכספיים ובסדרי הבקרות ובממשל התאגידי.

על משרדי הממשלה הרלוונטיים, ובראשם משרד האוצר ומשרד התיירות, לנקוט את כל הפעולות הנדרשות כדי לסיים את הליך ההפרטה או כדי לשנות החלטה זו בהקדם. עד אז, על משרדים אלו לקדם תהליך של הבראה, שבו החלה החברה, כדי להעלותה על דרך המלך וכדי למצות את יכולותיה על פי אמות מידה עסקיות. בד בבד, על החברה והדירקטוריון שלה לפעול בנחרצות לתיקון הליקויים החמורים בתפקודם שהועלו בדוח זה.

לסיכומו של דבר

נוכח התחזיות בדבר מספר התיירים הצפויים להגיע לארץ, על משרדי הממשלה הרלוונטיים להתאים את התשתיות ואת השירותים הניתנים לתיירים המבקרים בישראל - ובכלל זה להתאים את תשתית התעופה ואת מספר חדרי האכסון בארץ - לגידול הצפוי.

מדובר בתחום שיש בו כדי להביא תועלות רבות ומשמעותיות למדינה, מהבחינה הכלכלית, הפוליטית, והתעסוקתית, בייחוד באזורי הפריפריה, אך נראה שתחום זה לא זוכה לתשומת הלב הראויה מצד הממשלה על משרדיה הנוגעים בדבר. על משרד התיירות לגבש מדיניות כוללת ארוכת טווח, לרבות תכנית אסטרטגית לשיווקן ולפיתוחן של התשתיות הציבוריות והפרטיות; ועליו להקצות תקציבים על בסיס תכניות אלו.

כמו כן, על משרד התיירות לשקול כיצד להסתייע גם במגזר העסקי במסגרת ההיערכות לעמידה ביעדיו כדי להביא לגידול בתיירות הנכנסת ולשם הפקת מרב התועלת הכלכלית. יש לעשות את כל הדרוש כדי למצב את ישראל כיעד תיירותי מבוקש בעולם.

איך נהפוך את ישראל ליעד תיירותי מבוקש? מצדה (צילום: רט"ג)

תגובת משרד התיירות לדו"ח המבקר 

"באשר לגיבוש תכנית אסטרטגית וערי תיירות, עם כניסתו של שר התיירות לתפקיד, לראשונה גובשה תכנית אסטרטגית שיווקית תלת שנתית לפיה פועל המשרד. באשר לתכנית לערי תיירות המשרד זיהה את ערי התיירות המרכזיות ובהתאם חתם על הסכמים עם ירושלים ואילת וכן הוביל החלטת ממשלה להשקעה של 150 מיליון ש"ח בטבריה. בנוגע למימון ותחזוקה של אתרי תיירות המשרד מקים אך לא מתחזק אתרי תיירות, האחריות לכך היא של הרשויות המקומיות והנושא מוסדר בהתקשרויות המשרד עמן.

"באשר למעורבות ממשלתית לעידוד בניית בתי מלון, משרד התיירות הביא את המחלוקת עם משרד האוצר לאישור הממשלה והכנסת ובהתאם לכך אילת, ים המלח, בית שאן, עמק המעיינות ונצרת רבתי הוספו למפת אזורי העדיפות הלאומית. בנוסף, המשרד הביא להעלאת גובה המענק לבנייה בירושלים ובטבריה ל-28%.

"באשר לשמירה על עתודות הקרקע למלונאות ושימוש חורג, המשרד עושה כל שביכולתו כדי שמבנים המיועדים למלונאות יישמרו. יש לציין כי ברוב המקרים אין המשרד יודע על שימוש חורג שכן הנושא באחריות הרשות המקומית. המשרד פועל בשיתוף משרד הפנים ליצור מנגנון דיווח על שינוי ייעוד קרקע תיירותית בוועדות מקומיות ותומך בהקמת גוף מרכזי, מטעם גורם ממשלתי, לשמירה על עתודות הקרקע למלונאות.

"באשר לחסמים וקשיים ביורוקרטיים, המשרד סבור כי יש להעביר לידיו את סמכות שיווק המגרשים המיועדים לתיירות הנמצאת כיום בידי מנהל מקרקעי ישראל. בהקשר זה, לאחרונה החל המשרד לתכנן מתחמים תיירותיים במקום מינהל מקרקעי ישראל.

"באשר ללשכות המידע לתייר, משרד התיירות בודק בימים אלה טכנולוגיות חדשות כדי לשפר את המענה לתייר. במקביל מתבצע בכל שנה סקר לשביעות רצון התייר.

"באשר לבית הספר "תדמור", משרד התיירות שותף לקידום החלטת ממשלה להפרטת תדמור והעברת ניהולה והפעלתה לזכיין בינ"ל מוביל בתחומי התיירות, המלונאות והקולינריה. באופן חריג, בשל מצבו של ביה"ס מבחינה תשתיתית, ישקיע המשרד 2 מיליון ש"ח בתכנית הבראה".

מחמ"ת נמסר בתגובה: "בחברה הממשלתית לתיירות פועלת הנהלה חדשה ודירקטוריון חדש. עוד טרם קבלת טיוטת הדו"ח במשרדי החברה, פעלה החברה להפסקת תופעת העסקת עובדים לשעבר כיועצים חיצוניים לחברה, למעט במספר מצומצם של חריגים אשר עקב הידע המיוחד שבידם, תהליך הפסקת העסקתם נעשה בצורה הדרגתית כדי לא לפגוע בפעילות השוטפת של החברה.

"יחד עם זאת, עם קבלת טיוטת הדו"ח במשרדי החברה באוגוסט 2011, התייחסה הנהלת החברה בכובד ראש לביקורת אשר עלתה מטיוטת הדו"ח, ופעלה באופן מיידי, ומבלי להמתין לדו"ח המבקר בגרסתו הסופית, לתיקון הליקויים עליהם הצביעה טיוטת הדו"ח.

כך למשל, הפסיקה החברה את ההתקשרות עם היועץ ההנדסי. כאשר את עבודתו מבצע כיום מהנדס החברה, אשר נקלט לעבודתו בחמ"ת במהלך חודש ספטמבר 2011. כמו כן הודיעה החברה ליועצת החוזים, על הפסקת ההתקשרות עמה, כאשר בינואר 2012 נקלט בחמ"ת כלכלן, אשר במסגרת תפקידו נכנס לעבודה אותה ביצעה היועצת על מנת להחליפה כליל".